Деятельность органов местного самоуправления в реализации правил землепользования и застройки: организационно-правовые особенности градостроительного зонирования

Тарасов Э.Н.

Отсутствие четких регламентов для принятия решений уполномоченными работниками различных органов власти, с одной стороны, а также ужесточенные требования и сроки принятия решений, предусматривающие возможность привлечения к административной ответственности, установленные новым Земельным кодексом Российской Федерации, с другой стороны, зачастую стали приводить к блокированию намерений инвесторов по городской застройке.

 Э.Н. Тарасов
 

Основным документом правового регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации является Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года №190-ФЗ, вступивший в силу 10 января 2005 года. Причем часть положений Градостроительного кодекса, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ (1), вводится в действие поэтапно, вплоть до 2010 года. Это объясняется тем, что для такого важнейшего кодифицированного акта федерального значения, определяющего основные принципы градостроительной деятельности, состав, соподчиненность и правоотношения всех хозяйствующих субъектов в этой области, а также полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, должны быть последовательно созданы соответствующие условия для применения.

Законодательство о градостроительной деятельности включает: Градостроительный кодекс (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ); Федеральный закон от 25 октября 2001 года "Земельный кодекс Российской Федерации" №136-ФЗ (2); другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (3) и регулирует отношения по территориальному планированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию и градостроительному зонированию.

Градостроительное зонирование - это правила землепользования и застройки, включающие в себя порядок их применения, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты (4).

Градостроительное зонирование вбирает в себя:

- функциональное зонирование, определяющее функциональное назначение территорий муниципального образования;

- строительное зонирование, определяющее требования к застройке территорий муниципального образования;

- ландшафтное зонирование, определяющее требования к ландшафтной организации территорий муниципального образования.


По существу, градостроительное зонирование земель муниципального образования - это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка.

Градостроительное зонирование подлежит неукоснительному соблюдению со стороны всех участников инвестиционной и строительной деятельности: заказчиков, проектировщиков, а также должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, контрольных и надзорных органов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации рассматривает зонирование в двух аспектах: во-первых, зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование (осуществляется посредством разработки Генерального плана поселения); во-вторых, как правовое зонирование, т.е. деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (осуществляется посредством принятия местного нормативного правового акта). Понятие "правовое зонирование" впервые было введено в отечественную практику Градостроительным кодексом Российской Федерации от 07.05.98 г. №73-ФЗ (5), а затем развито Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 году (правда, под термином "зонирование территорий").

Раскрывая зонирование территорий в первом из указанных аспектов, Градостроительный кодекс РФ фактически выделяет два подвида зонирования. Во-первых, упоминаются схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и устанавливающие ограничения на их использование для осуществления градостроительной деятельности. Например, такие ограничения могут устанавливаться в зонах охраны памятников истории и культуры, водоохранных зонах, зонах особо охраняемых природных территорий и т. д. Данный вид зонирования А.П. Анисимов (6) обозначает как специальное зонирование (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ), хотя такой термин Градостроительный кодекс РФ не использует. Схемы зонирования включаются в Правила землепользования и застройки (нормативный правовой акт органа местного самоуправления), которые разрабатываются на основе Генерального плана поселения.

Во-вторых, Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 85) и Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 40-48) устанавливают виды территориальных зон, особенности использования территорий, которые определяются градостроительным регламентом. Данный вид зонирования можно обозначить как территориальное зонирование. Указанные виды зонирования тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Правовая природа территориального зонирования, как справедливо отмечает Н.Л. Лисина, "заключается в том, что оно является, с одной стороны, элементом градостроительного планирования использования земель поселений, а с другой - способом правового регулирования использования земельных участков в составе земель поселений, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости на них" (7). В этом плане градостроительное законодательство предусматривает территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов; иные зоны режимных территорий.

Органы местного самоуправления городских и сельских поселений в соответствии с местными условиями могут устанавливать иные территориальные зоны, а также включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости(8).

Правовым основанием для введения в действие системы градостроительного зонирования для органов местного самоуправления являются Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ, Земельный кодекс Российской Федерации от 30.10.2001 г. №136-ФЗ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. №131-ФЗ (статьи 6, 14-16), что позволяет органам власти и управления вырабатывать, поддерживать и сохранять за собой право на применение механизмов косвенного воздействия на застройку территорий и соблюдение правил землепользования. Результаты градостроительного зонирования оформляются в виде местного нормативного правового акта - "Правил землепользования и застройки", имеющих обязательную юридическую силу и подлежащих исполнению всеми субъектами, участвующими в работе с недвижимостью.

Содержательно градостроительное зонирование состоит из картографической и текстовой части. Первая включает карту градостроительного зонирования территории муниципального образования, а вторая содержит описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон. При этом процесс подразделения территории муниципального образования на зоны базируется на исходном плановом документе - Генеральном плане (города, района), а описательная часть, регламенты - на основе его раздела функционального зонирования.

К примеру, в постановлении Главы города Екатеринбурга "Об утверждении Программы разработки проекта нового Генерального плана развития Муниципального образования город Екатеринбург на период до 2025 года" №1379 от 28.12.2000 г. (9) указывается: генеральный план должен отвечать целям, определяемым стратегией развития города; способствовать обеспечению высококачественной среды жизнедеятельности и производства; устойчивому развитию города в интересах настоящего и будущего поколений. Генеральный план рассматривается в качестве территориально-планировочной и функциональной модели города, является основой для определения границ земельных участков разного функционального назначения и формы собственности; составления правил застройки и землепользования, схемы экономико-планировочного зонирования, проектов застройки центра; определяет градостроительные условия охраны и использования историко-культурного наследия, природного ландшафта, улучшения экологических качеств окружающей природной среды.

При реализации градостроительного законодательства трудности в сфере земельных отношений чаще всего встречаются в городах. В "Российской газете" от 1 декабря 2005 года отмечено, что Россия является одной из самых урбанизированных стран мира: количество городов -1032, численность городского населения - 107793,7 тыс. человек (73% от общей численности), сельского - 39708,7 тыс. человек. Города концентрируют огромный производственный и социальный потенциал, интенсивно расширяются, что не может не влиять на градостроительное регулирование застройки, перспективные планы развития городов и регламентирование процессов строительства. Однако в последние годы наблюдалось снижение уровня градостроительной дисциплины, экспансия застройки в пригородное окружение, волюнтаризм в отводе участков под индивидуальное строительство.

Отсутствие четких регламентов для принятия решений уполномоченными работниками различных органов власти, с одной стороны, а также ужесточенные требования и сроки принятия решений, предусматривающие возможность привлечения к административной ответственности, установленные новым Земельным кодексом Российской Федерации, с другой стороны, зачастую стали приводить к блокированию намерений инвесторов по городской застройке. Можно привести достаточно много примеров, когда такие ведомства, как Федеральная служба земельного кадастра, Роскартография, Минэкономразвития, Минкультуры инициируют принятие законодательных актов или сами выпускают различные нормативные правовые акты, которые часто приходят в противоречие либо повторяют Градостроительный кодекс Российской Федерации. Реализация многих из них в ведомственной или местной интерпретации наносит прямой ущерб экономике государства. Это недополученные налоги либо пресловутые "административные барьеры". Все это являлось следствием несовершенства правовой базы в земельных отношениях и требовало ускоренного внедрения правовых принципов зонирования.

Как уже отмечалось, в основе градостроительного зонирования лежит разделение городских земель на определенное число территориальных зон с фиксированными границами. Поэтому в правилах землепользования и застройки для всех территориальных зон и соответственно для каждого земельного участка, расположенного в этих зонах, устанавливаются градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости, а также виды разрешенного использования объектов недвижимости и земельных участков.

Зонирование территорий можно рассматривать в трех аспектах: как правовую меру или инструмент регулирования хозяйственной и иной деятельности, как правовой институт и как функцию управления. В настоящее время для достижения различных целей зонирование широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства. Так, Постановление Правительства РФ от 26 июля 1999 г. №694 "О Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы" содержит понятия "ценовое зонирование", "экономическое зонирование", "правовое зонирование земель" (в том числе населенных пунктов), "кадастровое зонирование", "территориально-оценочное зонирование".

В других нормативных правовых актах упоминается строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ряд иных разновидностей (10).

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов земельных правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную среду жизнедеятельности, ответственность за земельные правонарушения (самовольная постройка и т.д.), зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны (11).

По большому счету, Градостроительный кодекс Российской Федерации создает условия для создания системы регулирования землепользования и застройки, основанной на механизме правового зонирования - деятельности органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки. Речь идет о подразделении всей территории в границах муниципального образования на территориальные зоны. В каждой из них устанавливается: список видов разрешенного использования земельных участков; список и значения параметров разрешенного строительного изменения объектов недвижимости; выделение границ земельных участков и их формирование как единиц недвижимости, в отношении которых предписываются виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости.

Такой системный подход опирается на действующее законодательство, формулируется в местных нормативных правовых актах, где содержатся обязательные требования для органов государственной власти и местного самоуправления, физических и юридических лиц, подготавливающих условия, осуществляющих и контролирующих градостроительную (строительную) деятельность на территории муниципального образования.

Проведенный анализ применения градостроительного законодательства позволяет утверждать, что органы местного самоуправления стали активно разрабатывать свои рациональные схемы землепользования и градостроительного развития. Так, Челябинская городская дума решением от 27.04.2004 г. №36/8 утвердила Правила правового зонирования территории города Челябинска. Примером научно-практического подхода к зонированию являются Закон Санкт-Петербурга "Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" от 21.02.2006 г. №25-10, а также утвержденные решением Уссурийской думы "Правила землепользования и застройки земель муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район" от 30.11.2004 г. №104. Много усилий потрачено на разработку "Концепции правового зонирования Нижнего Новгорода", основные положения которой заложены в основу проекта нормативного правового акта - "Правил землепользования и застройки". Подробные документы, касающиеся зонирования городских и сельских поселений, имеются в городах Чебоксары, Курган, Тюмень, Екатеринбург, Уфа и др. Все это свидетельствует о постепенном внедрении системного подхода при зонировании земель по определенному алгоритму. Обобщенно он выглядит следующим образом:

- с учетом документов территориального планирования разрабатывается и утверждается Концепция градостроительного зонирования города, поселения как основание для разработки "Правил землепользования и застройки";

- подготавливаются "Правила землепользования и застройки", которые наряду с базовыми юридическими нормами включают карту градостроительного зонирования на всю территорию города, поселения со списками видов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам;

- по отдельным территориальным зонам, при необходимости, устанавливаются предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также предельные размеры земельных участков;

- нормативным правовым актом органа местного самоуправления вводятся в действие "Правила землепользования и застройки";

- продолжается работа по дополнению утвержденных правил в части недостающих предельных параметров разрешенного строительного изменения использования недвижимости в форме проведения аналитических исследований или подготовки планировочных проектов;

- по результатам аналитической работы принимается дополнительное решение органа местного самоуправления, которым вносятся дополнения в "Правила землепользования и застройки" по установленным процедурам.

Таким образом, Градостроительный кодекс Российской Федерации опирается на местное самоуправление как на базовый институт реализации публичных полномочий и учета интересов в градостроительной политике, а за счет применения института зонирования органы местного самоуправления получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и реализовывать местные социальные программы. В этом случае планировку и застройку территории муниципального образования можно рассматривать не только и даже не столько как творческую, профессиональную деятельность отдельных специалистов, но и как деятельность правовую по своей сути.


1. Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. №191-ФЗ.

2. Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 28.09.2001 г. №137-ФЗ.

3. Ст. 3 Градостроительного кодекса (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ).

4. Ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 года №190-ФЗ).

5. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 07.05.98 №73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №19.

6. Анисимов А.А. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовое значение // Право и экономика. 2004. №6.

7. Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учеб.-практ. пособие. М., 2004. С. 151.

8. Ст. 1 Градостроительного кодекса (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ).

9. Стратегический план Екатеринбурга - взгляд в будущее. Екатеринбург: АМБ, 2002. 150 с.

10. Копылов М.Н., Мохаммад С.А. Экологическое районирование в международном и внутригосударственном праве: Учебное пособие. М., 2003. С. 49.

11. Анисимов А.П. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовое значение // Право и экономика. 2004. №6.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика