Комплексное освоение территории как инструмент преодоления противоречий пространственного и социально-экономического развития крупнейшего города

Придвижкин С.В.

В настоящее время муниципалитеты не располагают ресурсами для того, чтобы самостоятельно инженерно подготовить крупные земельные участки, обеспечить их магистральными сетями и объектами инфраструктуры. Местные органы власти вынуждены обращаться к вышестоящим органам власти, однако и там не могут найти решения своих проблем. Реальной альтернативой точечной застройке, решающей сформулированные федеральными и региональными властями задачи, могут служить проекты комплексного освоения территорий. Первые шаги на этом пути уже сделали администрации некоторых крупнейших городов.

 С.В. Придвижкин
 


Начиная с середины 1980-х годов, социально-экономическое развитие крупнейших городов России вступило в серьезные противоречия со сложившейся еще в советский период пространственной организацией городской среды. Накопленный опыт показывает, что развитие новых инфраструктурных комплексов возможно только на новых земельных участках. Нехватка инженерно подготовленных участков сдерживает жилищное строительство и не позволяет удовлетворить спрос населения на жилье. Сложившаяся практика развития рынка жилья - точечная застройка городских кварталов либо строительство отдельных зданий - не может рассматриваться как долгосрочная стратегия развития города. С одной стороны, такая застройка ведет к увеличению нагрузки на изношенную и недостаточную коммунальную и транспортную инфраструктуру, с другой - уродует городскую среду, неоправданно увеличивая плотность застройки. И, наконец, важным фактором, который обязательно должен учитываться при увеличении плотности застройки, является необходимость адекватного развития инженерной и социальной инфраструктуры. В настоящее время муниципалитеты не располагают ресурсами для того, чтобы самостоятельно инженерно подготовить крупные земельные участки, обеспечить их магистральными сетями и объектами инфраструктуры. Местные органы власти вынуждены обращаться к вышестоящим органам власти, однако и там не могут найти решения своих проблем.

Реальной альтернативой точечной застройке, решающей сформулированные федеральными и региональными властями задачи, могут служить проекты комплексного освоения территорий. Первые шаги на этом пути уже сделали администрации некоторых крупнейших городов. В Самаре запланировано:

- строительство жилищного комплекса "Самарское заречье" (на левом берегу реки Самары планируется до 2016 г. построить 6,3 млн кв. м жилья на территории площадью 1718 га);

- строительство жилого района Волгарь на площадке 118,75 га (с вводом до 2015 г. 778,9 тыс. кв. м жилья);

- комплексная застройка земельного участка в границах улиц Дыбенко, Гастелло, Карбышева с вводом до 2015 г. 162,6 тыс. кв. м жилья.

Новосибирск представил в Росстрой документацию по 9 перспективным площадкам под комплексную застройку общей емкостью 4,8 млн кв. м жилья.

В Пермском крае такие участки выделены не только в краевом центре, но и в других городах. По двум проектам в г. Чайковском и в Пермском районе заявки на участие в подпрограмме "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" ФЦП "Жилище" поданы уже в 2006 г.

В данный Перечень включены:

- по краевому центру - 13 земельных участков;

- по Пермскому району - 4;

- по городам Чайковский, Чусовой - по одному участку.

Объем заявок в Росстрой России предполагается в следующих объемах (см. табл. 1):


 Таблица 1.
 

В Екатеринбурге закончена разработка проектов планировки районов Эльмаш, ВИЗ-Правобережный, Новый Парковый, Полеводство. Специалисты продолжают также разработку районов Уктус-Правобережный, Энергетиков (ВИЗ-Бульвар - Челюскинцев), Медгородок (ВИЗ-Бульвар - Репина - Токарей), Горный Щит. На территории планировочного района "Северный Шарташ" в настоящее время запланировано строительство Итальянского квартала, выделены землеотводы из сельхозугодий ЗАО "Тепличное" под жилую, общественно-деловую и производственную застройку (200 тыс. кв. м жилья и 330 тыс. кв. м коммерческих и производственных объектов). В проекте участвуют "Джарди групп", УГМК и "Атомстройкомплекс". Общая сумма инвестиций - 500-600 млн долл., из них 51% - доля итальянских инвесторов, 49% - российских. На территории ВИЗа-Правобережного располагается промышленная зона, предприятия из которой предназначены к выносу (Опытно-экспериментальный завод "ВНИИМТ", промышленно-складская зона на ул. Красных Зорь).

Среди других областных центров проекты комплексной застройки разрабатывают в Брянске и Чебоксарах.

Однако все эти варианты пока находятся в стадии предварительных обоснований. И только в Екатеринбурге уже идет активная реализация крупномасштабного проекта создания нового планировочного района "Академический". Освоение этой территории было предусмотрено Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", однако реально началось только с появлением генерального инвестора.

Инициатором начала реализации этого проекта еще в 2004 г. стала российская финансово-промышленная группа "Ренова". Девелоперский бизнес группы выделен в самостоятельное подразделение "Ренова-Стройгрупп". Проект планировочного района разрабатывали французские архитекторы. Следует сразу отметить, что в рамках района "Академический" осуществляется первая попытка вывода на российский рынок жилья принципиально нового продукта, который можно назвать "комплексное освоение территории". Этот продукт принципиально отличается от проектов массового жилищного строительства. Если задача национального проекта и дальше будет формулироваться в терминах роста массовой застройки, это означает, что на выходе город получит безликие, унифицированные спальные районы. В результате формальные показатели жилищной обеспеченности повысятся, но в полной мере функция рынка жилья как инструмента стимулирования социально-экономического и пространственного развития территории реализована не будет.

Комплексное освоение территории предполагает выработку оптимального сочетания между объектами жилой и коммерческой недвижимости, ориентированной на размещение предприятий, предоставляющих услуги для населения и бизнеса, инфраструктурные услуги.

Проект комплексного освоения территории (КОТ) предполагает создание новой, привлекательной среды обитания. Привлекательность обеспечивается за счет выработки комплексного и сбалансированного градостроительного решения (жилье, инфраструктура, работа, отдых) и его реализации на определенном по согласованию с администрацией земельном участке. В данном проекте "Ренова-Стройгрупп" (РСГ) является связующим звеном между городскими и региональными властями и компаниями-инвесторами, специализирующимися на точечной застройке.

РСГ выполняет функции по организации проекта КОТ (включая подготовку: юридические, инвестиционные, проектные работы, привлечение подрядчиков), функции контроля своевременного и качественного исполнения работ в соответствии с градостроительной концепцией и генпланом развития города. Тем самым РСГ снижает риски и берет на себя проблемы администрации, связанные с решением указанных вопросов.

С другой стороны, РСГ снижает риски инвесторов за счет обеспечения ясных правил взаимодействия и гарантий местных властей в отношении прав на объекты недвижимости; повышения рыночной привлекательности за счет комплексности и сбалансированности решения, целостности создаваемой среды; привлечения соинвесторов (см. рис. 1).


 Рис. 1. Характеристика продукта "Комплексное освоение территории"
 

Масштабы проекта характеризуются следующими параметрами:

- площадь территории - 1300 га;

- расчетная численность населения - 325 тыс. человек;

- площадь жилой застройки - 9 млн кв. м;

- паркинги и стоянки - 160 тыс. машиномест;

- социальная и коммерческая инфраструктура в шаговой доступности - 1,8 млн кв. м;

- общественно-деловые и культурно-спортивные объекты городского и районного значения - 2,4 млн. кв. м;

- мощности электро- и теплогенерации - на 1-м этапе 150 МВт и 250 Гкал;

- срок реализации проекта - до 2030 г.

Реализация данного проекта станет не только средством решения проблем жилищной обеспеченности, но и инструментом решения системных проблем социально-экономического развития Екатеринбурга. До 2025 г. в "Академический" переедут 200 тыс. человек из других районов города, здесь разместятся 100 тыс. человек из-за пределов города (прогнозное сальдо миграции), что позволит снизить нагрузку на дороги в Екатеринбурге на 15-20%. Паркинги и стоянки под 160 тыс. машин снизят нагрузку на места хранения автотранспорта в Екатеринбурге на 20-25%, возникнут резервы для проведения реконструкции дорожного хозяйства.

В "Академическом" создается новая среда обитания для горожан, дающая обширные возможности как для работы, так и для отдыха. Новая городская среда включает в себя центральный парк площадью 10 га, пешеходные и зеленые зоны площадью 50 га, торгово-развлекательный центр на 350 тыс. кв. м, конгресс-холл на 60 тыс. кв. м, спортивный центр на 72 тыс. кв. м и другие объекты. Реализация проекта позволит повысить уровень обеспеченности жителей города объектами досуга и отдыха на 30%. Это позволяет адекватно реагировать на объективное изменение структуры рабочего времени.

Для решения проблемы пространственной сегрегации граждан с разным уровнем доходов в районе "Академический" предполагается выделение нескольких классов жилья, удельный вес которых составляет:

- эконом - 54%;

- средний - 30%;

- бизнес - 11%;

- элита и таун-хаусы - 5%.

При этом все социальные слои будут жить в едином сервисном пространстве, будет создана единая инфраструктура района (транспорт, дороги, парковки, коммунальные услуги, торговля, развлечения и т.д.), доступ к которой будет одинаковым для всех жителей района.

Для решения проблем реиндустриализации крупнейшего города в районе "Академический" предполагается создание технопарка на земельном участке площадью 70 га. Согласно предварительному ТЭО, на нем будут построены 930 тыс. кв. м промышленной и деловой недвижимости для размещения высокотехнологичных производств. Реализация проекта позволит создать порядка 40 тыс. рабочих мест, в том числе 20 тыс. рабочих мест - в высокотехнологичном производстве, 20 тыс. рабочих мест - в сфере обслуживания, ориентированного на экспорт услуг за пределы района и города. В результате прогнозируется рост доходов городского бюджета на 15-20%, областного бюджета - на 5-7%.

Район создает новые возможности для взаимодействия города со внешней средой. Положение на ЕКАД (части международного транспортного коридора № 2) и в непосредственной близости от аэропорта "Кольцово" (перспективный региональный хаб) создает возможности для развития в "Академическом" логистического центра городского значения. Строительство масштабного делового центра позволит городу усилить его позиции как регионального финансового и делового центра, увеличить приток инвестиций в Екатеринбург и Свердловскую область.

Для решения проблемы отставания городской инженерной инфраструктуры проект "Академический" уже на первом этапе предусматривает строительство когенерирующих мощностей электроснабжения на 150 МВт и теплоснабжения на 250 Гкал. Строится магистральный водовод от Западной фильтровальной станции из стеклопластиковых труб, который обеспечит подачу воды без ухудшения ее качества. За счет переезда в "Академический" 200 тыс. человек из существующей застройки произойдет снижение нагрузки на инженерную инфраструктуру города на 15-20%, что позволит муниципалитету за счет меньших затрат реконструировать существующую инфраструктуру.

Таким образом, организационная схема проекта комплексного освоения территории "Академический" может стать типовой для крупнейших городов как вариант решения проблем, возникающих у всех трех уровней власти (муниципалитетов, субъектов Федерации, Федерации).

Однако, наряду с общностью организационных схем реализации, проекты комплексного освоения территории, на наш взгляд, будут обладать существенной спецификой в зависимости от реализуемой модели развития конкретного крупнейшего города. В городах, фактически завершивших трансформацию в центральные места, предоставляющие услуги для населения и бизнеса на макрорегиональном уровне (Казань, Екатеринбург, Нижний Новгород), проекты комплексного освоения территории становятся локальными точками роста, реализующими качественно новые условия для сбалансированности социально-экономического и пространственного развития города.

Эти территории становятся не просто новой средой проживания, но и важными локальными экономическими центрами крупнейшего города, так как именно центральные обслуживающие функции занимают ведущую роль в его экономической структуре и обеспечивают основную долю доходов городского бюджета.

К этой группе примыкает и Новосибирск, для которого сохранение статуса макрорегиональной столицы - не просто победа в конкурентной борьбе на уровне городов, а обеспечение стабильности функционирования крупнейшей макрорегиональной системы хозяйства и расселения.

Содержательно близки вышеназванным задачи, которые должны ставиться при разработке проектов комплексного освоения территории в городах, которые находятся пока в процессе трансформации из специализированных промышленно-производственных центров в центральные места макрорегионального уровня (Омск, Ростов-на-Дону, Челябинск). Вместе с тем, здесь необходимо учитывать, что процесс социально-экономической трансформации еще далек от завершения.

Если в городах первой группы можно говорить о том, что качественный переход к новой модели развития уже завершен и теперь идет ее настройка, совершенствование, то в городах второй группы переход в новое качественное состояние еще не произошел. В силу этого, еще не произошло четкое выделение тех территорий, которые могут стать новыми полюсами пространственного и социально-экономического развития. Это станет возможным только после решения вопросов трансформации промышленной структуры этих городов, разработки форм и механизмов перемещения промышленных объектов, занимающих огромные городские площади, на периферию, определения пространственных направлений этих перемещений.

В городах, которые продолжают развиваться в первую очередь как специализированные промышленно-производственные центры (Пермь, Самара, Уфа), при разработке проектов комплексного освоения территории важно, чтобы их цели не были сведены только к созданию территорий массового жилищного строительства. Преобладание специализированных функций, как уже отмечалось, создает условия для роста агрегированных показателей экономического развития территории, но оттесняет на второй план необходимость повышения привлекательности города именно как места проживания и ведения бизнеса. Крупные промышленные предприятия, формирующие ядро экономики городов - специализированных центров, в массе своей существуют еще с советских времен, и задача привлечения на территорию других видов бизнеса, ориентированного на выполнение сервисных функций, отходит на второй план.

На наш взгляд, рост активности городов третьей группы в данном направлении следует ждать через 4-5 лет, когда задача функциональной трансформации и связанной с ней перестройки пространственной структуры города встанет перед городскими и региональными властями со всей своей остротой.

Для Волгограда, теряющего свое место в территориальной системе хозяйствования и расселения, первоочередной является задача восстановления утраченных позиций и содержательного определения, какие центральные и какие специализированные функции может реализовывать город. На наш взгляд, только после определения вектора социально-экономической трансформации следует приступать к разработке проектов, требующих радикальной пространственной перестройки городской среды.

Масштабы проекта требуют поиска механизмов совместного финансирования. Предполагается, что распределение сфер ответственности между бизнесом и государством здесь может быть следующим.

Бизнес инвестирует в строительство магистральных сетей, объектов инженерной инфраструктуры, объектов недвижимости в районе "Академическом" порядка 316-336 млрд руб., в том числе:

объекты электро- и теплогенерации - 12 млрд руб.;

магистральные сети электро-, тепло- и водоснабжения, водоотведения - 4 млрд руб.;

строительство объектов недвижимости - 300-320 млрд руб. за 25 лет.


Государство осуществляет вклад в данный проект через механизмы государственных инвестиций, государственных гарантий (до 12 млрд руб.) и прямого бюджетного финансирования (4 млрд руб.), в т.ч.:

- в рамках целевой программы "Жилище" в части госгарантий по заимствованиям, осуществляемым для обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой, возмещения части затрат областного бюджета на уплату процентов по заимствованиям;

- в рамках программы государственной поддержки, осуществляемой за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации;

- в рамках программ бюджетного финансирования строительства городских дорог (на весь проект необходимо порядка 4 млрд руб., из них 1,2 млрд руб. - на первом этапе).

Для эффективной реализации проектов такого рода требуется тесное взаимодействие и согласованность интересов трех сторон, задействованных в нем, - федеральных органов власти, муниципалитета и частного инвестора. Возможной схемой реализации проекта является использование механизмов частно-государственного партнерства (ЧГП).

Частно-государственное партнерство предполагает объединение усилий бизнеса и власти, связанных с управлением конкретным объектом, в рамках договорных отношений для достижения устанавливаемых целей. В случае проекта КОТ муниципалитет получает возможность повысить качество жизни жителей региона, его инвестиционную и социальную привлекательность, федеральные власти получают механизм эффективной реализации национального проекта, а частные инвесторы - прибыль.

В целом же такое партнерство обеспечивает снижение рисков участников проекта за счет определения и фиксации ясных целей каждого из партнеров, предварительного распределения ответственности участников за конкретные участки работы и фиксации взаимных обязательств. И ключевым вопросом здесь является аккуратное и предельно четкое описание обязательств сторон.

Существенная часть пути в создании механизмов такого партнерства в Екатеринбурге уже пройдена. 31 октября 2005 г. подписано Соглашение о сотрудничестве с администрацией г. Екатеринбурга. Принято Постановление Правительства Свердловской области от 30 ноября 2005 г. № 1021 ПП "О мерах по подготовке к строительству жилого района "Академический" г. Екатеринбурга". Разрабатывается областная целевая программа "Развитие сети автомобильных дорог на территории планировочного района "Академический" в г. Екатеринбурге".

Опыт реализации проекта в Екатеринбурге позволяет сформулировать ряд рекомендаций по созданию общих организационных механизмов частно-государственного партнерства.

Инициатором старта проекта КОТ и, соответственно, партнерства для его реализации, по нашему мнению, должен выступать глава региональной власти (губернатор) - это обеспечивает изначально высокий статус проекта, демонстрирует степень заинтересованности власти и делает его привлекательным для частных инвесторов. При этом возможны два варианта первоначальной конфигурации проекта - первый предполагает наличие участка под освоение у местной администрации, и в этом случае администрация инициирует поиск партнера для девелопмента земельного участка. Во втором варианте инициатива исходит от частного инвестора, уже владеющего правами на участок и готового участвовать в развитии, в том числе социального блока, в обмен на участие в партнерстве и предоставление гарантий и, возможно, финансирования по развитию транспортной и инженерной инфраструктуры.

Следует отметить, что на сегодняшний день вопрос предоставления и использования государственных гарантий по финансированию развития инфраструктуры полностью не решен. В соответствии с существующими положениями, гарантии предоставляются муниципалитету и только по участкам, находящимся в его ведении. Необходимо определить механизм транслирования гарантий до частного инвестора, непосредственно осуществляющего инфраструктурный проект. Решением этого может быть предоставление гарантий партнерству под целевое кредитование развития инфраструктуры.

При определении партнерства необходимо учитывать, что на различных этапах проекта структура участников проекта может и должна изменяться, обеспечивая максимальное использование их специфических навыков и компетенций. Следовательно, партнерство должно строиться как открытая структура, таким образом, чтобы была возможность привлекать новых его членов.

Через участие в партнерстве в проект вовлекаются представители крупнейших торговых сетей и управляющих коммерческой недвижимостью компаний. Привлекательным для этих компаний, с точки зрения вхождения в проект, может явиться условие предоставления эксклюзивности операционной деятельности на территории. Привлечение новых участников партнерства позволит обеспечить необходимый уровень диверсификации по проекту и снизить финансовую нагрузку на отдельного инвестора и риски проекта в целом.

На начальной стадии проекта для обеспечения его успешности необходимо наличие у региональной власти партнера, который обеспечил бы финансирование и организацию работ на стадии создания инфраструктуры, разработки градостроительной документации, подготовки участков под застройку. В дальнейшем значимость и степень участия такого партнера может быть снижена за счет вовлечения иных инвесторов, вплоть до того, что этот партнер выйдет из проекта, реализовав свои обязательства и получив ожидаемый результат.

Распределение ролей в партнерстве по проектам комплексного освоения территории может быть следующим:

федеральный центр - целевое финансирование развития инфраструктуры на участке;

субъект Федерации - строительство дорог, юридическая, возможно, финансовая поддержка на региональном уровне;

муниципалитет - предоставление участка земли, строительство транспортной инфраструктуры, обеспечение юридической поддержки реализации проекта, предоставление гарантий участникам;

частные инвесторы - разработка проектной документации, привлечение инвестиций, развитие социальной инфраструктуры, строительство и управление объектами недвижимости, управление проектом.

Партнерство позволяет обеспечить консолидированную ответственность за конечный результат проекта, сделать его прозрачным как для участников партнерства, так и для привлекаемых инвесторов. А использование государственных средств для финансирования крупномасштабных проектов позволяет повысить эффективность и надежность их использования. Эффективность обеспечивается за счет целевого и контролируемого их использования, а надежность - за счет понимания источника для их возврата. Таким источником является кратно возрастающая стоимость участка земли, развиваемого партнерством, доля которого принадлежит муниципалитету. Соответственно, после реализации прав на участок у муниципалитета возникает необходимый объем средств для возврата государственного финансирования, а также для развития и поддержания инфраструктуры в иных районах муниципального образования.

Такая схема позволяет комплексно решить проблемы федеральных и региональных властей и сделать крупномасштабные строительные проекты привлекательными для западных инвесторов за счет снижения страновых рисков и повышения надежности партнеров (государственное участие, наличие подготовленного земельного участка, участие профессиональных и крупных частных партнеров). Таким образом, мы достигаем целей для всех заинтересованных в проекте лиц:

1. Федеральный центр:

- возможность определять приоритеты развития регионов и финансировать на возвратной основе создание современной инфраструктуры;

- решение задач реализации национального проекта;

- повышение инвестиционной привлекательности.

2. Субъект Федерации:

- использование создаваемых жилых массивов для решения задач миграционного регулирования;

- развитие дорожной сети и инфраструктуры;

- привлечение капитала;

- решение социальных вопросов.

3. Муниципальные органы:

- вовлечение в оборот земельных участков;

- повышение инвестиционной привлекательности и деловой активности региона;

- решение социальных задач по обеспечению жителей региона жильем;

- развитие строительной отрасли и инфраструктуры региона;

- удешевление жилья за счет вовлечения дешевого финансового ресурса.

4. Частные инвесторы:

- сокращение рыночных рисков по строительным проектам;

- сокращение политических рисков по проекту;

- развитие рынка финансовых инструментов (ПИФ в недвижимость, ипотечное кредитование, Пенсионные фонды).

5. Потребители (рынок):

- доступные объекты недвижимости в привлекательном градостроительном окружении.

Реализация описанного подхода наталкивается на ряд ограничений и вопросов, связанных с тем, что специфические условия успешной реализации таких проектов в существующей нормативной юридической базе не определены. В первую очередь это касается вопросов получения прав на участок земли. По действующему законодательству, права на участок приобретаются путем организации и проведения тендерных торгов. Выставляемый на торги участок должен отвечать определенным условиям: участок должен быть поставлен на кадастровый учет, к нему подведена инженерная инфраструктура и т.д. Зачастую у муниципалитета нет средств на подготовку участка и финансирование тендерных торгов. Кроме того, такая процедура не гарантирует, что приобретенный участок будет застроен в соответствии с интересами и потребностями города и инвестор выполнит взятые на себя обязательства. Если же участок остается в муниципальной собственности, то не будут обеспечены необходимые гарантии по возврату средств инвестора, участвующего в его развитии.

Возможным решением может быть передача участка в качестве взноса в уставной капитал совместного акционерного общества, организуемого администрацией и инвестором. Привлечение прочих инвесторов после развития участка может осуществляться как через продажу прав на часть общего участка, оформленную как самостоятельную кадастровую единицу, так и через продажу соответствующей доли в акционерном капитале. При этом необходимо предусмотреть механизмы гарантирования исполнения инвесторами принимаемых обязательств по целевой застройке участка в соответствии с единой градостроительной концепцией развития территории. Возможным вариантом обеспечения таких гарантий может стать механизм, аналогичный опционной схеме, при обязательном надзоре со стороны администрации за исполнением инвестором условий договора, включая и принятые социальные обязательства.

Предлагаемая схема может быть использована для построения государственной политики по развитию городов, а также позволяет ввести новые управляющие инструменты в управление миграционной и демографической политикой страны.

Для развития крупных городов, с учетом сложившихся ограничений (инфраструктура, готовность местных инвесторов и пр.), альтернативные варианты выглядят существенно более рискованными. Принимая эту схему, мы создаем предпосылки для создания точек роста как минимум в инфраструктурной и строительной сфере, а в случае включения в программу ясных механизмов обеспечения привлекательности регионов для бизнеса эффект от реализации проектов КОТ в формате частно-государственного партнерства увеличивается многократно. Реализация подхода с использованием для целей развития городов схемы частно-государственного партнерства требует разработки типовой модели партнерства и соответствующих форм договоров.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика