«Сибирский формат». Сибирь в региональной политике Российского государства XVII–XVIII вв

Притягательная сила Сибири, находившейся на перекрестке торгово-промышленных, колонизационных и промысловых путей, своеобразие географического положения и влияние этнического фактора, необходимость обеспечения геополитической стаби-льности России на Востоке и проблемы обеспечения внешней безопасности восточных границ государства предопределили масштабную деятельность по созданию системы управления и регулирования отношений в Сибири, большую правотворческую деятельность государства в этом направлении, проходившую в русле процессов поэтапной интеграции региона в общеимперскую политико-правовую систему с учетом его многофакторной специфики.

 Н.И. Красняков
 


Общественная мысль суверенной Российской Федерации конца XX - начала XXI столетий отмечена возрастающим интересом к изучению истории государственного управления, и особенно к ее имперскому периоду, когда внутри иерархически организованной политической системы административными средствами, "сверху", примирились интересы многочисленных этносов на огромной территории страны. При всех прочих остававшихся необдуманными или нереализованными программных вопросах организации государственного механизма России вообще, его деятельность на окраинах государства носила хотя и не законченный, но в целом динамичный характер. С позиций современности может показаться, что распад империи был уже предрешен в процессе империостроительства, однако необходимо признать, что такая точка зрения кажется поверхностной или, по крайней мере, требующей серьезного обоснования, не говоря уже о том, что может оказаться лишь одной из нерешаемых гипотез. Именно острота постановки логической цепочки "империя" - "национально-государственный компонент России" - "система местного законодательства" - "региональные элиты" - "разложение империи" - "возрождение имперской формы государственности" усиливает профессиональный интерес исследователей различных отраслей науки.

Нынешний поиск оптимального варианта властеотношений между федеральным центром и субъектами Федерации требует учета многовековых традиций их выстраивания и политико-правового оформления. Это определяет актуальность изучения и оценки институтов государственного управления на региональном уровне нашего государства, рассмотрения опыта их создания и совершенствования в условиях сложного комплекса факторов, многие из которых сохранили свое детерминирующее значение и должны учитываться и в современных условиях.

Исследованию социальной истории в региональном срезе в последнее время уделяется достаточно большое внимание. Изучение же истории регионов в политико-правовом плане не отличается разработанностью и представляется одной из интересных задач современной историко-юридической науки. Ее важность определяется тем, что будущее страны в немалой, а может быть, в решающей мере зависит от развития регионов - "провинции". Нет сомнения, что широкое исследование "провинциальной истории" позволит решающим образом конкретизировать панораму российской действительности, увидеть многие скрытые тенденции, решить целый ряд дискуссионных вопросов.

Возникшая потребность учета региональной специфики и исторического опыта административных преобразований на местах в значительной степени активизировала научные изыскания специалистов по имперской политике в отношении Сибири. Однако при всей многоаспектности исследований, посвященных организации управления в крае, незатронутыми остаются особенности реализации правительственной политики в области управления регионом периода империостроительства. Между тем, притягательная сила Сибири, находившейся на перекрестке торгово-промышленных, колонизационных и промысловых путей, своеобразие географического положения и влияние этнического фактора, необходимость обеспечения геополитической стабильности России на Востоке и проблемы обеспечения внешней безопасности восточных границ государства предопределили масштабную деятельность по созданию системы управления и регулирования отношений в Сибири, большую правотворческую деятельность государства в этом направлении, проходившую в русле процессов поэтапной интеграции региона в общеимперскую политико-правовую систему с учетом его многофакторной специфики.

Характер связей в системе государственного управления России в XVIII - первой половине XIX века определялся самодержавной природой верховной государственной власти. В правовом мировоззрении современников каждый орган власти, каждое должностное лицо рассматривались как представители монарха, несущие ответственность лишь перед ним, а границы осуществления властных полномочий определялись не правом и законом, а высшей волей царя. Этим объяснялась и практическая невозможность провести в системе государственного управления четкое разделение властей ни по вертикали (центр - регион), ни по горизонтали (внутри ведомств в самом регионе).

Основная часть управленческих полномочий была сконцентрирована на уровнях центра и губернии - крупнейшей и наиболее устойчивой административно-региональной единицы в империи. Децентрализация, сопровождаемая разделением сфер ведения и наделением правом самостоятельного принятия решений, характерная для процесса регионализации, была несовместима с основными принципами российского государственного устройства. Разумеется, управлять такой империей, как Россия, населенной многочисленными народами на территориях, в разное время приобретенных государством, на основе унифицированной модели организации местного управления, суда, земельных и социальных отношений было невозможно. Правительство использовало различные варианты построения системы применения имперского права в центральных и окраинных губерниях, в Сибири и на Кавказе, в Польше и Финляндии, исходя из политической целесообразности эффективности государственного управления. Централизация не сопровождалась ни единообразием, ни упрощением: административный аппарат монархии и механизм правового регулирования основывался на традиционных управленческих структурах и местных нормах обычного права и институтах, смешивая и объединяя, но не уничтожая их1 . Монархия искусно применяла политику ассимиляции и политико-правовой аккультации, допуская существование традиционных структур управления и обычаев, которые не затрагивали ее власть или которые она не могла легко изменить. Использование разнообразных моделей организации местного управления и самоуправления в России предполагало сохранение преобладания управленческих связей, основанных на монополии центра в определении организационной структуры, целей и методов управления, отношениях подчинения и начальственного надзора. Имперская концепция государственности была основана на "многообразии моделей централизма", но решение о выборе каждой модели имелось в центре. Кстати, концепция эта и ныне привлекает сторонников "державной" идеи.

С управленческо-правовой точки зрения Российская империя периода XVIII - начала XX вв. представляется сложно организованным государственным пространством. Длительная устойчивость Российской империи объяснима именно с позиции поливариантности властных структур, многообразных правовых, государственных, институциональных управленческих форм, асимметричности и разнопорядковости связей различных народов и территориальных образований.

Для интеграции периферийных регионов в состав Российской империи чрезвычайно важным был процесс "оцентровывания территории", создания локальных эпицентров имперского влияния. Их появление отражало изменения сущности региональных процессов, а также перемены в административных, военно-колонизационных, хозяйственных, а на окраинах - и в геополитических приоритетах.

"Центр" и "регион" - это термины, описывающие прежде всего систему властных отношений. С управленческой точки зрения "центром" выступает столица - месторасположение высших и центральных учреждений государства, где принимаются стратегические управленческие решения. В таком случае перспективным направлением изучения имперского управления становится пространственное структурирование власти. В ходе исторического развития Российской империи на ее огромном и многообразном географическом пространстве сложились большие территориальные общности (регионы), заметно выделяющиеся своей индивидуальностью, имевшие существенные отличия в социально-экономическом, политико-правовом, социо-культурном и этноконфессиональном облике, что закреплялось определенной региональной идентификацией.

Важным представляется то, что население, проживающее в данном регионе, осознает себя принадлежащим к особой территориальной общности, имеющей свою хозяйственную и социо-культурную специфику, регионально идентифицирует себя, противопоставляя жителям других регионов. Региональная самоидентификация имеет не столько этнический, сколько территориальный характер, определяемый особыми территориальными интересами. Особый административный (и даже политический) статус мог лишь усиливать или ослаблять региональные позиции. Стремление к регионализму (сверх обычного деления на губернии) объяснимо также известным несоответствием традиционного административно-территориального деления потребностям политики и управления, требующим более широких административных объединений. В свою очередь, крупные региональные образования воспроизводят общую схему структурируемого пространства, формируя свой центр и свою периферию.

Империя, включая в свой состав тот или иной регион на востоке, начинала прежде всего его властное освоение, интеграцию в имперское политико-правовое пространство, последовательно используя окраины как военно-экономический плацдарм для дальнейшего имперского расширения (Охотско-Камчатский край - для Северной Америки; Забайкалье - для Приамурья; Приамурский край - для Маньчжурии; Западная Сибирь и Оренбургский край - для Казахстана и Средней Азии), включая их в общие большие административные группы (генерал-губернаторства, наместничества).

Расширение империи на восток не ограничивалось только военно-политической экспансией и административным закреплением новых территорий и народов в империи - это еще и сложный процесс превращения Сибири в Россию. Определяющим в этом процессе являлось насаждение русско-православного обычного права на окраинах. Для укрепления империи необходимо было создать критическую массу русского населения, которое и станет этнодемографической основой государственной целостности. Таким образом, важнейшую роль в российском империостроительстве должны были сыграть не столько военные и чиновники, сколько мирные крестьяне-переселенцы. В российской имперской политике господствовал стереотип, что только та земля может считаться истинно русской, где прошел плуг русского пахаря. Существовала своего рода санкция имперской экспансии, которая оправдывалась приращением пахотной земли с последующим заселением ее русскими2.

В российской колонизационной модели строительство империи считалось тождественным процессу поглощения Россией восточных окраин. Россия как бы росла за счет новых земель. Как заметил Д. Ливен: "Русскому колонисту было затруднительно ответить на вопрос, где, собственно, заканчивается Россия и начинается империя?"3 . Территориально протяженные империи, к которым относилась Российская империя, не имели четких границ внутри имперского пространства, резкого деления на метрополию и колонии. Кроме того, границы между ними были подвижны. Историк Сибири и известный сибирский просветитель П.А. Словцов весьма справедливо рассматривал Сибирь "как часть России", передвинувшейся за Урал4.

Таким образом, сочетание современных и исторически сложившихся подходов к пониманию государственного управления регионом в период империостроительства позволяет рассматривать деятельность властных структур в Сибири как процесс превращения колонизируемой территории в регион империи с унифицированной системой управления и законодательства на основе учета особенностей территории. Представляется, что в юридическом смысле более продуктивным будет взгляд на проблему как на длительный путь превращения Сибири, первоначально имперской колониальной окраины, в периферийный регион Российского государства с особым правовым статусом.

Становление системы государственного управления в Сибири проходило по пути использования общеимперских принципов и начал управленческого воздействия на процессы жизнедеятельности в Сибири, но на основе гибкого применения общегосударственных подходов и политико-правовых институтов, с учетом сибирских геополитических особенностей, сложившихся систем традиционного управления и обычного права местных народов с целью инкорпорирования окраинной территории в состав государства и обеспечения геополитической устойчивости державы.

Основными тенденциями в развитии государственного управления в Сибири являются централизация и локализация власти в регионе при моделировании унифицированной модели властных отношений, характерной для империи, в ходе выстраивания которой складывались отношения "центр - регион", где центральной властью выступает правительство, а его местным уровнем и представителем на территории Сибири - Главное управление во главе с генерал-губернатором Сибири в целом, а после 1822 г. - Генерал-губернаторами Западной и Восточной Сибири.

Система органов государственного управления в Сибири строилась с учетом опыта деятельности учреждений, доказавших жизнеспособность в центральной части страны, но с учетом особенности региона, что обеспечивалось законодательным закреплением изъятий из общеимперских узаконений без нарушения общих принципов ориентированности на формирование централизованной системы управления от уровня имперского центра до уровня сибирского региона с включением в нее всех звеньев управления Сибирью.

В XVIII - начале XX вв. верховная власть осознанно учитывала региональные особенности Сибири, придавая им статус системообразующих факторов при разработке законодательства в области государственного управления регионом, хотя четко выраженной концепции и политики регионального управления выработано не было.

В качестве фактора, детерминирующего особенности становления системы и организации государственного управления в регионе, выступал социальный состав сибирского населения, который имел существенные качественные отличия в этническом и податном отношениях, а также в правовом сознании от населения внутренних губерний России.

Государственное управление в Сибири и местное сибирское самоуправление выстраивалось с учетом необходимости управленческого воздействия и правового регулирования общественных отношений среди различных категорий сибирского населения, сформировавшихся в ходе вольной крестьянской колонизации в условиях преобладания уже в начале XVIII в. и постоянного роста русского податного населения.

Построение административной вертикали, доходящей до каждого жителя отдаленного населенного пункта, заполнение властного вакуума являлось первым шагом "приобретения" нового пространства. Серьезность этих отношений отмечал известный правовед профессор Н.М. Коркунов: "Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление"5 . Именно таким образом и связано происхождение государства, права и государственного управления как социально-исторических явлений, а их природа влечет упорядочение процессов развития в интересах общества в целом путем согласования разнообразных требований, нужд, видов и форм деятельности.

Русское государство расширялось за счет территорий, население которых находилось на различных уровнях общественного, экономического и культурного развития. Так, Сибирь была заселена народами, находившимися на стадии разложения родоплеменных отношений; Украина и Прибалтика практически ничем не отличались от России; Польша и Финляндия представляли собой развитые в социальном, культурном и экономическом отношении государства; на Кавказе и в Средней Азии господствовали феодальные отношения с пережитками родоплеменного строя6 .

Государственная идеология и управленческая вертикаль, как известно, объединяет все территории в одно политическое целое. Это цель государственной организационной политики, поэтому каждая вновь присоединенная территория периода централизации Российского государства должна была быть лишена своих верховных прав, если они ей принадлежали прежде, подчиниться общему законодательству и общей системе управления и суда. Всякое изъятие из данного постулата может являться предметом временной необходимости и впоследствии должно исчезнуть, ибо государство представляет собой организм, в котором все члены общества направляемы общей для всех идеей, а отклонение от этой нормы есть признак его несложившейся политико-правовой конструкции.

Исследуя природу государства и степень его организационно-управленческого влияния на территории, следует согласиться с утверждением, что "государство - авторитарный союз, господствующий над подчиненным ему населением"7 , а его существенным признаком является наличие государственной власти, которая уже первоначально является господствующей властью в силу своего могущества и собственного права8 . А как известно, отличительным признаком публичного права выступает именно право властвования, принадлежащее всякому государству по отношению к подчиненным ему физическим лицам и союзам. "Частное право допускает господство над вещью, а не над свободными лицами; частные лица могут лишь требовать; принуждает и повелевает лишь государство и только оно"9 . А вопрос о том, кто повелевает - должностное лицо или государственный орган, - не имеет решающего значения для характеристики государства как властно-правового института, поскольку не меняет положения вещей: государство остается порядком господства. То есть государство обладает способностью проявлять себя через различные действия "восходящего" и "нисходящего" порядка, вызывающие многообразные положительные и отрицательные эффекты. В связи с этим в истории политико-правовых идей появляются и развиваются представления о государстве как о властном социальном бытии, выражающемся в сверхиндивидуальном бытии государства, о некоторой коллективной личности, о должностных лицах и учреждениях, органах государственной власти, о его функциях - законодательстве, суде и управлении; и, наконец, дифференцируются понятия публичной деятельности государства и частной деятельности отдельных лиц и союзов. И по мере развития и реализации всех сторон этого процесса все большее количество элементов индивидуального поведения различных субъектов общественной жизни становится предметом действия государства, выражением его сверхиндивидуального властвования.

Тем не менее, хотя, с одной стороны, оно ограничивает пространство субъективного права подчиненных, государство вместе с тем расширяет их деятельнсть, открывает с помощью собственных наличных ресурсов пути и возможности, до тех пор недоступные. Но, противодействуя и содействуя, вступая с подчиненными в многообразные объективные отношения, государство не изменяет своей природы, поскольку зависимость основывается на отношениях неравенства.

В рассматриваемый период все более проявляется властная природа государственно-управленческих отношений в сфере "центр - регионы". Государство функционирует, выявляет себя целым рядом эффектов, следует путем, ведущим к определенным целям; оно ставит себе задачи и разрешает их; эта положительная творческая деятельность выявляет власть. Подчиненные области, консолидируясь с властью, могут полнее достигать удовлетворения собственных нужд, а сопротивляясь ей - мешать государственному единству в существующем виде. Подданный может бороться, но победить в этом случае должно государство, а противоположный эффект означает разложение государственной власти, прекращение властно-правовых отношений. Соответственно, в сфере государственно-управленческой, не отрицая в целом необходимость сдержек для государства, нужно признать, что во властных отношениях, которые выражают суть природы государственности, существенным является не принцип равновесия, а противоположный принцип - "нарушенного равновесия". Вся публично-правовая деятельность и действующие нормативные акты государственной власти в границах ее компетенции интегрируются, выражая многообразие объективных отношений, связывающих власть с населением, и доминирует в данном случае неравенство. Всюду при столкновении верховной власти с отдельными социальными образованиями возникает властное противодействие, уравновешивающее общие и частные интересы.

Принцип "неуравновешенной зависимости" играет решающую роль и в дальнейшем развитии властно-правовых отношений, например, когда в составе коллегии ее отдельные члены или большинство и меньшинство уравновешивают друг друга; то же можно сказать и об отношениях исполнительной и законодательной властей и специализации их функций. Разделение властей приводит к дифференциации их управленческих действий и к нейтрализации видимых результатов, хотя не абсолютной, но зато всегда относительной. И при таком подходе следует признать, что исходом всех коллизий является нарушение равновесия, утверждение неравенства борющихся сторон, консолидация государственного порядка на почве господства: в составе коллегии большинство доминирует над меньшинством; законодательная власть подчиняет исполнительную и судебную. То же нужно сказать по поводу взаимоотношений сословий, классов и партий, борющихся за господство, то есть побеждающих и побеждаемых в свою очередь. Коллизия органов государства разрешается или компромиссом, или перевесом одного из них, или, наконец, авторитетным воздействием третьего, иерархически высшего, органа. Применительно к условиям патриархально-дворянской государственной системы России XVII - начала XVIII вв., когда властно-правовые отношения складывались в условиях социального неравенства, можно с уверенностью выдвигать тезис о наличии неуравновешенной социальной зависимости, считать, что принцип большинства, а не единогласия выступает основой государственного управления применительно к населению и территориям либо к взаимоотношениям индивидов как к объектам надгосударственного властвования.

Изучая процесс оформления административно-управленческих структур, следует учитывать, что основанием общего административного деления может служить или исторически сложившееся расчленение страны, или потребности административного удобства. При первом делении, являющемся результатом постепенного исторического образования государственной территории, задача управления значительно упрощается, так как каждый административный округ представляет собой нечто действительно цельное, объединенное одинаковыми бытовыми условиями. Но, с другой стороны, по пространству и количеству населения такие исторически сложившиеся регионы государства весьма различны, и в этих условиях искусственно установленное по соображениям практического удобства общеадминистративное деление создает приблизительно равные по территории и количеству населения административные единицы10 . Однако следует признать, что в результате такого подхода они лишаются внутреннего единства и однородности, и отдельные их части могут иметь резкие различия в нуждах, а это, в свою очередь, наводит на мысль о потенциальных возможностях и местных учреждений управления, наряду с центральными, удовлетворять в одинаковой степени всем разнообразным потребностям различных местностей, соединенных в одну административную единицу.

Регионы государства как самостоятельно сложившиеся территориальные единицы имеют огромное значение в его развитии, так как в них сосредоточена вся его жизнь, тогда как в столице соединено управление различными по уровню потребностей территориями. По отношениям между центром и территориями можно судить о том, в какой стадии развития находится государство. Соответственно, наилучшее управление государства, возможности его поступательного развития зависят от правильности отношений центра к периферии.

Задачи государственного управления не могут быть осуществлены деятельностью только центральных органов, ведь акты непосредственного исполнения требуют деятельности на месте, в различных частях государственной территории. Само собой очевидно, что нельзя всех подданных принудить к исполнению государственной воли лишь через центральные органы. Даже если исполнение предусмотренных законодательством мер совершается деятельностью государственных учреждений, их действия необходимы и в центре, и на местах. В текущей властно-управленческой жизни всегда возникает множество вопросов, которые требуют обязательного решения, и применительно именно к условиям данной территории. Органы управления в центре не могут оперативно и гибко реализовать общие положения закона и учесть препятствия и трудности для каждой области. Поэтому во всех государствах существуют и местные органы управления, не только призванные исполнять распоряжения из центра, но и наделенные некоторой долей самостоятельной власти распоряжения. Их деятельность в конечном счете существенным образом определяет общую картину государственно-управленческого устройства страны, формируя специфику власти11 .

Известный германский ученый Г. Еллинек писал: "Самоуправление - это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся государственными должностными лицами, - управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц"12. Видный российский исследователь дореволюционного периода российской государственности Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны - обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. Соответственно, можно утверждать, что государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления в регионах.

Подчиняясь общему законодательству и в этом смысле являясь органом исключительно исполнительным, регион в лице своих административных и общественных властей играет самостоятельную роль в управлении и суде, задачи которых могут быть решаемы по существу своему лишь в данной территории, так как местные правители и судьи более знакомы с местным обществом. Данная административная самостоятельность является условной, поскольку действует в законных границах и находится под контролем высших региональных и общегосударственных властей и учреждений, но все же по характеру деятельности ее можно назвать самоуправлением, в рамках которого полномочия на основании закона распределяются между органами коронной администрации и общественными. Рассматриваемая власть полномочного управления и суда контролируется и направляется правительством и общегосударственными судебно-административными органами, а связующим звеном между управлением и судом отдельной территории и правительством служат высшие региональные инстанции, каковыми здесь выступают представитель центрального правительства и апелляционные инстанции.

С этих позиций видно, что для рациональности выполнения функций государственной власти в общегосударственных органах должны быть сосредоточены законодательство и верховный надзор за действительным управлением и судом, которые переносятся на органы местного управления, где приобретают характер административной и общественной самостоятельности. А верховный надзор и руководство не только не исключают возможности ближайшего, регионального надзора и руководства, а, напротив, даже требуют их - высшая областная инстанция служит звеном, соединяющим власть и народ, территорию с государством, местное управление с правительством. И самоуправление региона поэтому можно рассматривать как продукт взаимодействия администрации и общества, соединяющий в себе самостоятельность того и другого. Противоположностью системе местного самоуправления является система централизации всего действительного управления и суда, насколько это возможно, в столице. При господстве данной системы местная власть не имеет самостоятельного значения, она является средством-органом государственной власти, которая распоряжается в ней через своих исполнителей, комиссаров, приказчиков. Таким образом, с политической централизацией соединена централизация административная, которая основывается на чрезмерной централизации государственной власти и на непризнании региона правительственно-общественным институтом. Административная концентрация власти составляет необходимую ступень в развитии государственно-правовой системы, являясь ответом на индивидуализм социальных общностей и организаций, но, тем не менее, эта система может быть только переходом к рациональной системе управления, так как служит источником шаткости государственных начал - обессиливает общество или же склоняет его к анархизму. А развитие общества в рамках регионального самоуправления (административно-общественного самоуправления) утверждает разумные начала власти в территории, придавая ей прочную социальную основу в виде консолидированного общественного регионального интереса.

В Московском государстве при расширении его территориальных границ все шире распространяется система полной административной централизации при существовании прежних частноправовых начал во власти царей-князей, управление которых характеризуется финансовыми заботами, решаемыми через наместников-агентов, которым отдельная территория отдавалась в кормление. С течением времени княжеские частноправовые начала подчиняются царской государственной идее, и наместников, и волостелей заменяют воеводами, во власти которых все больше формируется приказное начало, хотя и по-прежнему еще смешанное с кормленщеским.

Со времени присоединения Сибири к Русскому государству одной из важнейших задач правительства явилась организация местного управления в соответствии с нуждами и потребностями феодального государства. Его организация строилась с учетом социально-экономической отсталости сибирских племен и невозможности подчинения их русскому законодательству. Соответственно, здесь общественные отношения регулировались местными законами, как указывает известный государствовед начала XX в. Н.Н. Корево13 . Не трогая долгое время ни веры, ни быта инородцев, правительство оставляло их жить при тех же порядках, которые существовали в Сибири еще до русского завоевания. Такая политика невмешательства во внутреннюю жизнь туземцев особенно определенно сказывалась при распространении среди них христианства и установлении у них собственного управления и суда на основе местного обычного права14 . Видный исследователь историко-правового развития России профессор К.Д. Кавелин справедливо замечал, что "народные и вероисповедные особенности признаются за руководящие начала нашей национальной жизни и политики"15 . Однако, исходя из значения такого подхода и реалий государственной жизни инородцев, ученый оговаривается и дополняет: "Пока племенная и вероисповедная равноправность не станет одною из бесспорных, всеми одинаково сознаваемых наших задач и живо ощущаемых потребностей, до тех пор культурное призвание и значение русского народа и государства останется сомнительным и спорным…"16 .

Первый этап "государственного строительства" в Сибири (конец XVI - начало XVIII вв.) совпал с периодом существования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Так, с 1637 г. центральным органом управления, обладавшим всеобъемлющей компетенцией в отношении огромной территории от Урала до Тихого океана, был Сибирский приказ, подчинявшийся непосредственно царю и Боярской думе. Судьям Сибирского приказа в течение XVII в. предоставлялись чрезвычайно широкие полномочия, позволявшие вмешиваться во все дела колонизуемого края. Они ведали административными, фискальными, таможенными, военными делами края. Судья Сибирского приказа после царя и Боярской думы был высшей инстанцией для ясачного населения Сибири.

Сибирскими разрядами и уездами управляли воеводы, опиравшиеся в своей деятельности на аппарат приказной избы. Приказные избы находились в подчинении Сибирского приказа и ведали всеми органами государственного управления на территории уезда. Тобольская приказная палата в 1697 г. возглавлялась двумя воеводами, двумя дьяками и подьячным. В Томске и Красноярске - двумя воеводами. В Якутске - воеводой и дьяком. В Верхотурье и Енисейске - воеводой и подьячим. В остальных городах - одним воеводой17 .

Основные обязанности воевод определялись в индивидуальном наказе, который они получали при назначении на должность в Сибирском приказе. В сущности права и обязанности сибирских воевод никогда не были строго определены: воеводы должны были творить суд и расправу и взимать всякие пошлины с торгово-промышленых людей, собирать ясак с инородцев и налагать на сибирское население оброки и разные повинности по своему усмотрению, и вообще быть полновластными хозяевами на местах. Более обстоятельные указания по всем сторонам своей деятельности воевода находил в царском наказе, который в то же время советовал управлять "смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет пригоже и как его Бог вразумит"18 . Таким образом, на полное усмотрение воеводы в сущности отдавалась вся жизнь сибирского населения - русского и инородческого, а территориальная отдаленность, отсутствие правильного надзора и приказная волокита обеспечивали воеводам полную или частичную безнаказанность. В конце XVII в. произошла унификация воеводских наказов: с начала 1680-х гг. они делятся цифрами на статьи. Такая эволюция наказов свидетельствует о постепенной "унификации административного правотворчества центральной власти", превращении наказа из должностной инструкции в "разновидность правового документа, устанавливающего принципы местного управления"19 . Можно считать, что такая эволюция наказов сибирским воеводам является частным случаем общего процесса постепенного сокращения роли и значения приказных обычаев и практики и увеличения значения законодательства в правовом обеспечении центрального и местного управления.

В соответствии с наказами разрядные воеводы обеспечивали оборону всего разряда и содействовали распространению власти царя на новые земли. В случае злоупотреблений разрядный воевода имел право отстранить от должности уездного воеводу. Как командир военного гарнизона уездный воевода организовывал походы для "приискания новых землиц" и покорения "немирных", "иноверцев" и т.д. В приграничных городах воеводы участвовали в дипломатических отношениях: вели переговоры с племенной знатью не вступивших в русское подданство народов Сибири. В административную компетенцию воеводы входили: назначение приказчиков в остроги и слободы; посылка ясачных сборщиков к "иноземцам"; также воеводы ведали учетом ясачного населения; надзирали за сбором ясака с народов Сибири и отправкой его в разрядный город и Москву. Судебная компетенция воеводы распространялась на все уголовные и гражданские дела в отношении всего населения города и уезда за исключением незначительных уголовных и гражданских дел ясачных "иноземцев"20 . Таким образом, воевода сосредотачивал в своих руках всю административную и судебную власть в уезде.

Управление острожками и слободами, удаленными от уездного города, воевода осуществлял через приказчиков. Приказчики назначались либо самим воеводой, либо из Сибирского приказа.

Особыми административными единицами в составе сибирских уездов были ясачные волости и улусы, население которых составляли коренные народы Сибири, находившиеся в русском подданстве и платившие ясак. Сохранив и использовав в Сибири ясачное обложение, российские власти использовали и традиционные формы внутреннего управления коренных народов, стремясь при этом опереться на родоплеменную знать путем освобождения от ясака и оставления за ней всех старых привилегий. Во внутреннее строение ясачных волостей русская администрация не вмешивалась, их управление основывалось на обычном праве. Суд по мелким исковым и другим делам до 2 руб. (с конца XVII в. - до 5 руб.) решал приказчик совместно с представителями ясачных людей. Более крупные дела, а также криминальные (убийство, бунт, "измена") и "смешные" дела русских и ясачных людей судил сам воевода. При этом с ясачных людей, в отличие от русских, предписывалось не брать судебные пошлины. Ближайшим помощником воеводы в управлении "иноземцами" его уезда был городовой толмач, назначавшийся из сибирских дворян и детей боярских21 .

Русское расселение в Сибири закономерно привело к появлению городов и формированию городского населения. В XVII в. городами признавались все поселения-крепости с постоянным гарнизоном из "государевых" служилых людей, находящиеся на государственной земле. В их число входили и пункты без торгово-промышленного населения, не имевшие административного значения. Сибирский город этого времени был прежде всего военно-административным и церковным центром, опорным пунктом русской колонизации. В ряде городов уже сложились многочисленные посадские общины, дела которых решались на мирском сходе, а их исполнительным органом была земская изба с выборным старостой. Полномочия старосты определялись "выбором" - документом, который он получал на избирательном сходе от тяглецов своей общины. Избирательный сход обычно проходил после получения посадской общиной "наказной памяти" от воеводы о выборе нового старосты. Старосте предписывалось проводить справедливое - очередное и бескорыстное - распределение служб и текущих дел среди посадских людей, наблюдать за сбором податей. Кроме того, земский староста проводил сбор "мирских денег" на нужды общины, вел "расходную книгу" и отчитывался перед посадскими людьми о состоянии мирской казны22 .

С окончательным утверждением приказно-коллегиальной системы в начале XVIII в. воевода как исполнитель-кормленщик превращается в губернатора, олицетворяющего исполнителя-чиновника при выделении из частноправовых отношений государства. Приказы подчиняют себе всю совокупность действительного управления и суда, количество их возрастает соразмерно увеличивающимся функциям государства. Складывающаяся система подчиняла территории различным приказам одновременно, тем более, что к ней они относились по-разному - то как к региону, то как к ведомству, что обусловило отсутствие единства и медлительность управления, а посему и негативные реакции общественных сил территории. Воеводы, по сути являющиеся агентами приказной власти в регионе, находясь ближе московских государственных органов и учреждений, приобретали фактически все более власти над общинами, постепенно утрачивающими свою самостоятельность.

Таким образом, централизующая власть приказов в территории начинает сталкиваться с управлением воевод, которые юридически были исполнителями, а фактически уже стали правителями. Такое происхождение власти воевод, естественно, породило многочисленные злоупотребления и произвол, противодействовать чему было невозможно вследствие отсутствия организованного - административно-общественного - надзора. Участие в местном управлении общественных элементов все более и более утрачивает свое общественное значение, приобретая вид повинности. Крайние последствия такого управленческого "порядка" в полном виде стали ощутимы к концу XVII в., ибо приказные власти не могли соединить в себе функции самостоятельного управления, они даже не могли быть хорошими исполнителями, так как рассматривали регион лишь как источник доходов, а недостаточность контроля и вовсе парализовала власть московских приказов.

Таким образом, местные учреждения рубежа XVII-XVIII вв. должны были представлять собой орган центральной власти, в котором отдельные части подчиняются целому, а целое - центральной власти, и данный подход при реализации на практике обеспечивал бы приведение в порядок дел в различных территориях государства. Но, как считает исследователь преобразований в области государственного управления этого периода Мрочек-Дроздовский23 , упорядоченности не было, поскольку "раздробление самой центральной власти между различными приказами произвело беспорядок в управлении и слабость этой власти". "Средством к устранению этого зла является учреждение прав", - замечает ученый.

Учреждение в начале XVIII в. Сената, в котором приказы стали элементами системы по управлению отраслями государственного хозяйства и территориями, превратившись во второстепенные специальные органы центральной власти, а также введение губернаторского правления должны были привести к соединению исполнительной власти с функциями государственного регулирования общественных нужд.

Поиск новых моделей местного управления начала XVIII в. привел к учреждению бурмистров и ратуш, способствовал сужению компетенции воевод на местах. Однако на территории Сибири реформа проведена не была, так как руководство Сибирского приказа сумело убедить Петра I в необходимости сохранить в крае прежний порядок управления. В разрядный приказ, ответственный за проведение реформы, из Сибирского приказа сообщили, что по указу о выборе бурмистров в приказе "сибирских разных городов сибирцы, приезжие люди, допрашиваны". В "допросах" они показали, что "во всех сибирских городах без воевод… править никоими мерами невозможно", так как воеводы организуют сбор и доставку в Москву ясака - одной из главных статей дохода казны в Сибири. Деньги за ясак идут на жалованье служилым людям почти во все центральные приказы. Если воевод в Сибири отставить, то выборных не станут слушать служилые люди, а аборигены перестанут платить ясак и могут учинить над русскими какой-нибудь "злой умысел". Необходимость сохранения воеводской власти аргументировалась еще и тем, что в Сибирь ссылают много воров и т.п., защитить от которых местное население могут лишь только воеводы. И, наконец, сибирские воеводы выполняют некоторые дипломатические функции, обеспечивая рассмотрение всяких "расправных и сорных дел". А поскольку "часто приходят Казацкой орды татары… войною", то без назначенных в сибирских городах и деревнях приказчиков не обойтись.

Итак, именно местные условия, а точнее: преимущественно аборигенный состав ясачного населения, существенный удельный вес сибирских податей в государственной казне, потребность защиты геополитических интересов государства, необходимость содержать в Сибири ссыльных, а также сложности реального выбора из местного неконсолидированного населения лиц местного общественного управления обусловили в рассматриваемый период сохранение приказно-воеводского управления зауральскими территориями. Преобладание кормленческих традиций обуславливало дальнейшее развитие сибирской администрации как системы, сочетавшей элементы феодального общества с идеями бюрократической централизованной монархии. Эти определяющие становление сибирского управления условия привели к тому, что административная система имела ярко выраженный военизированный характер, а главной функцией управленческого аппарата при этом стало удовлетворение интересов фиска. В условиях, когда четкого плана колонизации Сибири у правительства не имелось, сложившаяся система управления оказалась способной осуществлять должный контроль за новыми присоединенными территориями и обеспечить в требуемой мере использование природных и людских ресурсов. И хотя количество ограничителей воеводской власти было велико - и правительственный надзор, и соответствующее законодательство, и частые смены воевод, и принцип взаимоконтроля во властных органах, и контроль со стороны мирских органов, - тем не менее в описанной ситуации управленческий феодальный произвол и взяточничество стали устойчивой характерной чертой деятельности местных органов власти. Исследователи Н.Н. Покровский и В.А. Александров пришли к принципиальному выводу: "Было бы неверно думать, что самовластие воевод порождалось лишь их корыстолюбием. Приказная система управления государством, включавшая воевод, осуществляющих свои функции в провинции, была определенным этапом на пути создания будущего государственного аппарата абсолютизма.

По мере "совершенствования" приказная система бюрократизировалась, что имело свои последствия и в местном управлении. Наиболее характерным в ней следует признать стремление самих воевод, как представителей органов управления, к абсолютизации своей власти. Это стремление в его реальном воплощении было быстро замечено сибирским населением"24 .

Профессор Вл. Огородников обращает внимание на многочисленные проявления инородческого протеста против политики угнетения, проводимой русскими властями в Сибири. Туземное население прибегало к различным средствам для собственной защиты от насилий и беззакония со стороны местных властей: сибирские инородцы то отказывались от уплаты ясачной подати и отправления различных повинностей, то, спасаясь, уходили за рубеж или в глухие и неизвестные места, то кончали самоубийством или же сами обращались к убийству служилых людей и ограблению государевой ясачной казны, то, наконец, поднимали восстания, сопровождавшиеся осадой и взятием русских укреплений с кровопролитными боями. С целью ограждения и защиты туземцев на их сторону становилось центральное правительство, но эти попытки, как заключает исследователь, почти всегда оканчивались неудачей, поскольку требовалось "преобразовать на новых основаниях все местное сибирское управление, установив в нем определенный порядок ответственности местных властей перед законом"25 .

Таким образом, усиление воевод, по мысли ученых, не входило в противоречие с общей тенденцией усиления централизации управления, но тогда не очень понятна позиция верховной власти, заинтересованной в бюрократизации государственного аппарата, но явно обеспокоенной чрезмерным усилением воевод. В этих условиях правительство, не имевшее возможности непосредственного контроля за деятельностью воевод, прибегало к помощи сословно-представительных органов управления. Нельзя не согласиться с другим выводом Покровского и Александрова: "На протяжении всего XVII в., вплоть до окончательной победы абсолютизма, государственная власть признавала на праве обычая сословные корпоративные сообщества существенным звеном во всей системе государственного феодализма и, прежде всего, в местном управлении. Лишь с учетом этого становится понятным не только внимание в Москве к жалобам населения на воевод, но и существо расследований". Примечательно, что и воеводы "обращались к содействию миров, когда нужно было оправдаться перед Сибирским приказом или поддержать свою власть и престиж"26 . То есть на данный период центральная власть просто не могла обойтись без сословно-представительных органов ввиду слабости бюрократического начала и, укрепляя местную администрацию, она опиралась на воеводское управление, которое оказывалось нужнее, но пыталась устранить в нем режим произвола и беззакония, используя местные сообщества как средство надзора. Воеводская же власть искала способы защиты от вторжений извне, прерывая распорядительно-исполнительную цепочку и стремясь к обособлению внутри административной системы. Этот принцип выжил и в XVIII в. в условиях бюрократической монархии, пока верховная власть не увидела в нем угрозу собственным интересам и не расправилась с теми, кого считала носителями этой угрозы.

На уровне уезда, городской общины, крестьянских волостей и поселений коренных жителей остро вставала проблема соотношения государственного управления и местного самоуправления. Следует отметить, что государственная власть стремилась опереться на органы городского и крестьянского самоуправления, традиционные (родовые) структуры управления коренными народами. И носители высшей власти, и местные администраторы прекрасно понимали, что без общественной инициативы колонизация и освоение Сибири невозможны. Однако преобладание во взаимоотношениях государства и общества административно-фискальных задач вело к постоянным трениям между ними.

Как показывает опыт колонизации восточной окраины Российской империи, задача административно-правовой организации региона вынужденно имела приоритетное значение, даже по сравнению с хозяйственным освоением. Именно поэтому символы власти, а не освоение территории или плоды ее хозяйственной эксплуатации являлись свидетельством присоединения территории. Построение управленческой вертикали, доходящей до каждого жителя отдаленного населенного пункта, заполнение властного вакуума являлось первым шагом "приобретения" нового пространства. В дальнейшем повышение управляемости регионами предполагало сокращение административной дистанции между органами, принимающими решение, и сферой его реализации. Эффективным решением этой проблемы стала деконцентрация власти, когда полномочиями наделялись традиционные институты самоуправления местного населения, при сохранении за ними определенной степени самостоятельности и базовых принципов формирования (выборность, коллегиальность, отчетность исполнительных органов перед представительными)27 . Инкорпорация традиционных институтов самоуправления в административную систему региона и государства свидетельствовала о завершающей стадии формирования вертикальных связей сибирской окраины и центра.


1 См.: Колесников А. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве // Сб. тр. профессоров и преподавателей Государственного Иркутского университета. Иркутск, 1921. Отд. 1. Вып. 2. С. 3.

2 См.: Ремнев А.В. Еще раз о месте Сибири в составе Российской империи // Сибирь на этапе становления индустриального общества в России (XIX - начало XX вв.). Новосибирск, 2002. С. 102.

3 Там же. С. 102

4 См.: Мирзоев В.Г. Историография Сибири. М., 1970. С. 139.

5 См.: Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 30.

6 См.: Ежов М.В., Ежова Г.В. История государственного управления и государственной службы России. СПб., 2004. С. 57.

7 Цит. по: Байков А.Л. Междувластные и властные отношения в теории права. Опыт теоретико-познавательного построения. Ярославль, 1912. С. 319.

8 Там же. С. 319.

9 Там же. С. 320.

10 См.: Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. М., 1911. С. 431.

11 См. подробнее: Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 316-318.

12 Еллинек Г. Общее учение о государстве. 2-е изд. СПб., 1908. С. 466.

13 См.: Корево Н.Н. Издания местных законов Российской империи. СПб., 1907. С. 4.

14 См.: Огородников Вл. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв. // Сборник трудов профессоров и преподавателей Государственного Иркутского университета. Иркутск, 1920. Вып. 1. С. 16.

15 Кавелин К.Д. Наши инородцы и иноверцы. СПб., 1907. С. 12.

16 Там же. С. 14.

17 См.: Леонтьева Г.А. "Ведомость сибирских городов" о социально-демографических аспектах развития производительных сил Сибири конца XVII - начала XVIII в. // Социально-демографическое развитие сибирской деревни. Новосибирск, 1987. С. 6-8.

18 Огородников Вл. Указ. соч. С. 21.

19 Вершинин Е.В. Воеводское управление в Сибири (XVII в.). Екатеринбург, 1998. С. 79.

20 См.: Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века: организация и состав государственного аппарата. М. - Новосибирск, 2003. С. 34-36.

21 См.: Там же. С. 44-45.

22 См.: Там же. С. 44-45.

23 См.: Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 года. Историко-юридическое исследование. Ч. 1: Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708-1719). М., 1876. С. 12.

24 См.: Александров В.А., Покровский Н.Н. Власть и общество: Сибирь в XVII в. Новосибирск, 1991. С. 128.

25 Огородников Вл. Указ. соч. С. 42.

26 Александров В.А., Покровский Н.Н. Указ. соч. С. 128.

27 Суворова Н.Г. Оформление низовой административно-территориальной структуры Сибирского региона Российской империи (конец XVIII - первая половина XIX в.)

  • История


Яндекс.Метрика