Стандартизация услуг в сфере социального обслуживания населения: гарантии реализации прав граждан

Назаров Е.Г.

Рост совокупного спроса и темп роста объема услуг в сфере социального обслуживания отстают от развития социализирующейся российской экономики, таким образом выявляются существенные проблемы правового регулирования. Стало очевидным, что Федеральный закон от 10.12.95 №195-ФЗ с внесенными в 2004 г. поправками отстает от жизненных реалий и тормозит оптимальное регулирование отношений по предоставлению услуг в сфере социального обслуживания населения, развитие социальной инфраструктуры на основе современных концептуальных подходов внедрения экономически обоснованных методов стимулирования исполнителей услуг к повышению их качества, активизации ресурсного потенциала социальных служб, которые в интересах клиентов, разумеется, должны одинаково решаться во всех субъектах Российской Федерации.

 Е.Г. Назаров
 


С момента принятия Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ социальное обслуживание населения в Российской Федерации фактически стало относительно самостоятельным фрагментом системы социального обеспечения, отраслью сферы обслуживания населения с обширной инфраструктурой предприятий и учреждений, предоставляющих различные виды социальных услуг в субъектах РФ.

Федеральный закон от 22.08.04 №122-ФЗ, внесший изменения в законодательные акты социальной направленности, и закон от 06.10.99 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" изменили представление об организационно-управленческой модели деятельности в области социального обслуживания населения. Эти нормативные правовые акты конкретизировали отношения в социальном обслуживании населения, они содержат нормы функций исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с теоретически обоснованным составом функций государства в социальном обеспечении населения, а также определение того набора государственных услуг гражданам и организациям, которые государство обязано предоставлять в рамках бюджетного финансирования, исполнения своих конституционных обязанностей (ст. 7, 39 Конституции РФ)1 .

Между тем, действующая модель организации социального обслуживания населения по-прежнему недостаточно отражает всё многообразие отношений в этой сфере, главным образом в силу различного толкования закрепленных в законах общих требований по ряду принципиальных вопросов, связанных с содержанием понятий "социальное обслуживание", "социальные услуги", "социальная помощь", "меры социальной поддержки". Иными словами, "обслуживание" есть понятие более широкое, чем "оказание услуг"2 (тем более мер социальной поддержки, социальной помощи).

Различают обязательства по обслуживанию граждан и обязательства по оказанию услуг. Обязательства по обслуживанию граждан возникают между специализированными организациями и гражданами, а обязательства по оказанию услуг - между любыми субъектами гражданского права. Поскольку обязательство по обслуживанию граждан представляет собой вторичное образование, то обязательство по оказанию услуг, заключенное между специализированной организацией и гражданином, будет выступать как одна из разновидностей обязательства по обслуживанию граждан3 .

Таким образом, определить соотношение понятий "услуги" и "обслуживание" нелегко, прежде всего из-за недостаточной разработанности категории "обслуживание". Именно этим обусловлена потребность в выявлении содержания категории "обслуживание" в условиях рыночной экономики с учетом существенного обновления законодательства о социальном обеспечении населения.

В свою очередь, концепция договора на социальное обслуживание граждан также пока не получила законодательного воплощения. В Гражданском кодексе РФ в рамках некоторых традиционных типов договоров в качестве одной разновидности выступает публичный договор (ст. 426 ГК РФ), направленный на защиту прав потребителей. Так, в главах, посвященных купле-продаже, аренде и подряду, вслед за общими положениями закреплены соответственно нормы о розничной купле-продаже, прокате и о бытовом подряде. Тем не менее, термин "обслуживание" встречается в нормах ГК РФ, Закона о защите прав потребителей и ряда иных правовых актов, хотя в гражданском законодательстве РФ последних десяти лет очевидно прослеживается тенденция к замене термина "обслуживание" на термин "услуги". В тех же случаях, когда используется категория "обслуживание", позиция законодателя крайне непоследовательна.

Исходя из ст. 38 Закона о защите прав потребителей, обслуживание включает в себя выполнение работ и оказание услуг. В Правилах бытового обслуживания населения РФ также указывается, что они распространяются на отношения, вытекающие из договора бытового подряда и договора возмездного оказания бытовых услуг4 .

Неоднозначное определение содержания услуг по социальному обслуживанию дается и разными специалистами - исследователями отрасли права социального обеспечения. М.Л. Захаров рассматривает социальное обслуживание не иначе как "деятельность соответствующих социальных служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг. Социальная услуга - это, таким образом, помощь указанным гражданам…"5 . М.О. Буянова связывает с социальным обслуживанием "все условия, связанные с жизнью населения: обеспечение дохода, медицина, здравоохранение, образование, наем жилья - являются объектами социального сервиса"6 .

Налицо ситуация, в которой рост совокупного спроса и темп роста объема услуг в сфере социального обслуживания отстают от развития социализирующейся российской экономики, таким образом выявляются существенные проблемы правового регулирования. Стало очевидным, что Федеральный закон от 10.12.95 №195-ФЗ с внесенными в 2004 г. поправками отстает от жизненных реалий и тормозит оптимальное регулирование отношений по предоставлению услуг в сфере социального обслуживания населения, развитие социальной инфраструктуры на основе современных концептуальных подходов внедрения экономически обоснованных методов стимулирования исполнителей услуг к повышению их качества, активизации ресурсного потенциала социальных служб, которые в интересах клиентов, разумеется, должны одинаково решаться во всех субъектах РФ.

В чем же выявились существенные пробелы правового регулирования услуги в сфере социального обслуживания населения? Анализ показывает, что в правовом регулировании:

· отсутствуют нормы, регулирующие установление стандартов, норм и нормативов в области социального обслуживания;

· не раскрыты в должном объеме основы управления государственными социальными службами, экономические, финансовые основы деятельности в установленной области;

· не предусмотрены вопросы формирования рынка услуг, привлечения исполнителей услуг из негосударственного сектора социального обслуживания, повышения качества, оптимизации финансовых затрат, максимального удовлетворения спроса на услуги;

· недостаточен объем норм, регулирующих деятельность по оказанию услуг негосударственными социальными службами;

· отсутствует принцип сопряженности прав и обязанностей граждан в связи с оказанием им услуг, в том числе не предусматривается обязанность граждан и семей участвовать на добровольной основе в расходах на социальное обслуживание;

· отсутствуют нормы, регулирующие особенности договорных отношений при оказании услуг;

· не сформированы нормы, способствующие повышению роли гражданского общества в области социального обслуживания, создания общественных объединений работников социальных служб.


Названные недостатки препятствуют развитию в сопоставимых формах законодательной и нормативно-правовой базы социального обслуживания на федеральном и региональном уровнях, равному доступу граждан к услугам независимо от места проживания. Возникает необходимость приведения действующего законодательства в области социального обслуживания в соответствие с современной социально-экономической ситуацией и реальной общественной потребностью в соответствующих услугах7 .

В то же время исследование правовых аспектов понятия "социальное обслуживание" затрагивает принцип отраслевой принадлежности большей части правовых норм, характеризующих такие социальные услуги, но имеющих единую правовую природу как объект гражданских прав и деятельности субъектов административно-правовых отношений. Кроме того, само определение государственных социальных услуг по социальному обслуживанию формулируется в законах довольно расплывчато, что затрудняет отграничение их от частных и публичных гражданско-правовых услуг. Попытки выделить существенные признаки такого рода услуг предпринимаются учеными в сфере частного и публичного права8 . Подтверждено, что развитие общей части науки "право социального обеспечения" достигло высокого уровня, но сложность, объемность и многогранность правового регулирования в сфере социального обслуживания обуславливается взаимосвязью этого понятия с такими категориями, как конституционная экономика, социальные услуги, социальная работа, компетенция исполнительных органов государственной власти, а также национальная экономика. Представляется, что содержание категории "экономическая доктрина" выходит за рамки чисто экономической категории и наглядно показывает, насколько социальные и психологические параметры развития нации взаимосвязаны и воздействуют друг на друга9 . Они зависят от содержания Основного закона государства и других основополагающих документов социальной направленности и, очевидно, от взглядов ученых различных направлений на социальный и правовой состав услуги в социальном обслуживании.

В частности, О.Е. Кутафин отмечает: публично-частный характер конституционного права дает дополнительные основания для критической оценки… утверждений, что якобы лишь гражданское право как право частное способно гарантировать экономическую свободу личности, что именно частное право и только оно выражает правовой строй, основанный на свободе человека10 .

В этой связи также проявляется необходимость более тщательного исследования теоретических основ правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания как составной части системы социального обеспечения, связанной с основами социального страхования населения. Социальное страхование является для большинства российских граждан формой реализации важнейших конституционных прав - прав на социальное обеспечение (ст. 39), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Гарантии этих прав непосредственно обусловлены эффективностью системы социального страхования, которая, в свою очередь, напрямую зависит от правильного выбора средств и способов правого регулирования11. Но стоит лишь выйти за рамки определения предмета отрасли права социального обеспечения ("совокупность однородных общественных отношений материального и процедурного характера по социальному обеспечению человека"12 ), как становится очевидным, что оно отражает неполный и неточный комплекс идей экономической доктрины социального государства, которая определяет структуру социальных и производственных потребителей и формирует первичные отношения между экономическими субъектами в сфере производства, распределения, обмена13 .

Устойчивые связи (отношения) сложной системы распределения (социально-обеспечительные отношения) как элемента функционирующей национальной экономики отражают определенные социальные предпочтения в социальной политике, которые формируют социальную структуру сферы распределения и потребления, связанной с деятельностью субъектов, обязанных предоставлять соответствующие виды социальных услуг.

Вместе с тем, в праве социального обеспечения до сих пор нет исследований по "сквозным" проблемам правовых отношений предоставления услуг в сфере социального обслуживания населения, связанных с внедрением идей социального государства, конституционной экономики, государственной социальной услуги, принципов компетенции. Придание законодательного статуса государственной публичной услуге требует совмещения экономического, юридического анализа социальной услуги, проблем общей части права социального обеспечения и объективно существующих и постоянного повторяющихся связей и отношений этой отрасли права с законами социального управления и социальной работы.

Этот актуальный, на наш взгляд, вывод обусловлен необходимостью признания, закрепления и защиты ряда следующих юридически значимых аспектов проблемы.

Первое. Правовое регулирование, направленное на стабилизацию отношений по социальному обслуживанию населения, связано с установлением стандартов поведения (действий) и определением субъективно-объективных предпосылок деятельности органов исполнительной власти и учреждений социального обслуживания населения. Такое воздействие производится через удостоверение публично значимых юридических фактов - состояний, событий, объемов и размеров обеспечения. При этом в праве социального обеспечения рассматриваются публично значимые состояния или законность, а не только действия по реализации прав и обязанностей субъектов в распределении средств по определенному виду правоотношений, возникающих с наступлением юридических фактов, которые должны гармонизироваться со стандартами и системой социального страхования. Государство ведет систематический учет параметров социального обслуживания, создавая систему стандартов организации социальных служб и учреждений, стандарты услуги. Эти стандарты выполняют важные функции в деятельности социально-обеспечительного характера. На основе стандартного обслуживания можно обоснованно определить цену (тариф) социальной услуги, осуществлять контроль качества социальной услуги (помощи), определять объем финансирования различных видов государственной социальной услуги, организации социального обслуживания, защищать права клиентов социальных служб, обеспечить сохранение гарантий в реализации прав граждан на социальное обслуживание, повысить профессиональную и персональную ответственность социальных служб и органов власти, социальных работников и руководителей в целом.

Эти административно-правовые ресурсы более полно обеспечивают достойный уровень индивидуального потребления, общие формы защиты прав граждан на социальное обслуживание и должны применяться к социальному страхованию с учетом его особенностей в системе предоставления государственных социальных услуг.

Второе. Поскольку финансовые средства на социальное обслуживание выделяются в соответствии с нормами объемов социальных услуг, то нужны критерии определения этих нормативов, главными из которых являются: реально наступающие социальные риски, их классификация, индивидуализированная связь с социально-обеспечительными правоотношениями, их соответствие нормативам по количеству клиентов (живых социальных индикаторов), обладающих правом на различные виды социальной услуги. Таким образом, возникает связь между субъектами социального обеспечения и субъективными правами граждан и юридическими обязанностями публичной власти. В России утвердился и действует режим минимальных социальных стандартов, который предусматривает возможность выявления наиболее социально уязвимых категорий населения, но при этом не учитывается обширный перечень социальных рисков (трудных жизненных ситуаций).

Федеральным законом от 24 октября 1997 г. №143-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"14 установлены правовые основы для определения прожиточного минимума как единственного критерия при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения социальных услуг и при осуществлении других мер социальной помощи. Прожиточный минимум - это стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы, которые должен выплачивать каждый гражданин, при этом потребительская корзина - это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Однако принципы индивидуализации и обеспечения равных возможностей в предоставлении услуг по социальному обcлуживанию не совмещаются с основаниями предоставления услуг, связанными со среднедушевым доходом семьи, видами доходов, учитываемых при определении нуждаемости. Вследствие этого в практике применения законов и нормативных актов размываются грани в определении социального риска (трудной жизненной ситуации).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что социальные риски в широком смысле слова представляют собой возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, связанных с необходимостью поддержки гражданина со стороны государства и общества. Это - основания для социальной защиты и социального обеспечения. Не обязательно это будут случаи материальной необеспеченности (хотя это наиболее распространенные социальные риски), например, отсутствие средств к существованию, жилья, предметов быта, одежды. Основанием для социального обслуживания, к примеру, является трудная жизненная ситуация, разновидностями которой выступают одиночество, сиротство, безнадзорность, конфликты или жестокое обращение в семье и т.п. (ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в РФ")15 .

Третье. В законотворческой деятельности, в организации социального обслуживания населения в регионах (поскольку эти функции возложены на них) следует учесть, что виды услуг, деятельность по социальному обслуживанию конкретизированы соответствующими нормативными актами. В частности, "Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг" ОК 004-93 (в ред. от 01.02.02, утв. Госкомстатом РФ) содержит раздел - УСЛУГИ В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И В СОЦИАЛЬНОЙ ОБЛАСТИ, где выделены под кодом 8530000 социальные услуги, предоставляемые в различных типах учреждений и предприятий социального обслуживания с обеспечением проживания и без обеспечения проживания.

Госстандарты существуют, но при этом не учитывается, что имеются две основные позиции по вопросу о сущности услуг: одни ученые рассматривают услуги как саму деятельность, специфическую форму труда, а другие под услугами понимают результат труда, полезный эффект деятельности16 . Вместе с тем, перечень видов услуг приобретает четкие легитимные правовые рамки, которые определены ст. 1 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ: социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Четвертое. Существенной проблемой в реализации норм предоставления услуг по социальному обслуживанию, механизма гражданско-правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания населения являются вопросы определения цены платных и бесплатных услуг.

В настоящее время в России осуществляется поэтапный переход от баланса народного хозяйства к системе национальных счетов, необходимый для успешной интеграции нашей страны в мировое экономическое пространство. Соответственно, меняется и подход к определению границ цены в сфере услуг по социальному обслуживанию в сторону их оптимизации.

В связи с этим особое значение приобретает классификация услуг. При классификации исследуемое явление разделяется на отдельные группы (типы, виды и т.д.), что позволяет выявить характерные признаки каждой группы. Для определения их стоимости в экономической литературе, преимущественно по маркетингу, приводится большое количество классификаций услуг по самым разным критериям.

В системе национальных счетов услуги как виды экономической деятельности подразделяются на четыре категории:

· потребительские (рестораны, гостиницы, домашние услуги);

· социальные (образование, медицинская помощь, благотворительные услуги);

· производственные (инжиниринг, консультации, финансовые и кредитные услуги);

· распределительные (торговые, транспортные, фрахт)17 .


Традиционно в качестве критерия классификации услуг выступает услугополучатель. В зависимости от статуса выделяют личные и деловые (или профессиональные) услуги. Оказание личных услуг направлено на удовлетворение потребностей населения, а деловых - потребностей лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную профессиональную деятельность.

В ГОСТ Р 50646-94 услуги населению по функциональному назначению подразделяются на материальные и социально-культурные. Термин "материальная услуга" раскрывается как "услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг". Материальные услуги обеспечивают восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности, к ним могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, транспорта.

Под социально-культурными услугами понимаются услуги по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержанию нормальной жизнедеятельности. Социально-культурные услуги обеспечивают поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К ним могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.18 .

Представляется важным четкое подразделение услуг на основные и дополнительные. Основные услуги - это услуги, удовлетворяющие основные потребности, а дополнительные - вторичные потребности.

В экономической литературе приводятся и другие многочисленные критерии классификации, которые довольно специфичны и имеют узкую сферу применения. Вместе с тем подчеркивается, что "в силу эмержентности19 услуг их исчерпывающаяся классификация в принципе невозможна"20 .

Услуги как экономическая категория имеют два значения. Во-первых, услуги - это вид экономической деятельности. Соответственно, к услугам относятся все виды экономической деятельности, за исключением промышленного производства и сельского хозяйства. Во-вторых, услуги - это экономическое благо. С этой точки зрения, под услугами одни экономисты понимают саму деятельность, направленную на удовлетворение индивидуальной потребности, другие - результат, удовлетворяющий индивидуальную потребность, а третьи - диалектическое единство деятельности и результата, достигаемого в ходе этой деятельности21 .

Перечисленные выше правовые образования регулируют разнохарактерные отношения, объективно необходимые для нормального функционирования системы социального обеспечения населения. К каким конкретно элементам в системе права относятся эти образования, должна определить научно обоснованная концепция социального права при рассмотрении совокупности отдельных правовых норм как материального, так и процедурно-процессуального характера.

Суммируя, следует повторить, что в нынешнем Российском государстве, в условиях всё более социализирующейся российской экономики, в условиях роста совокупного спроса и увеличения темпов роста объема услуг в сфере социального обслуживания выявляются существенные проблемы правового регулирования этой сферы. Отставание от жизненных реалий федеральных законов тормозит оптимальное регулирование отношений по предоставлению услуг в сфере социального обслуживания населения, сдерживается динамичное развитие социальной инфраструктуры на основе современных концептуальных подходов внедрения экономически обоснованных методов стимулирования исполнителей услуг к повышению их качества, активизации ресурсного потенциала социальных служб.

Устранение пробелов и недостатков в законодательной и нормативно-правовой базе социального обслуживания на федеральном и региональном уровнях, приведение действующего законодательства в области социального обслуживания в соответствие с современной социально-экономической ситуацией и реальной общественной потребностью в соответствующих услугах упрочит гарантии реализации прав граждан, связанных со стандартизацией услуг в сфере социального обслуживания населения.


1 См.: Барембойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика: Учебник для юридических и экономических вузов. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006. С. 11.

2 См.: Плетнев В.А. Понятие договоров авиационного обслуживания // Гражданское право и сфера обслуживания. Свердловск, 1984. С. 136.

3 См.: Кротов М.В. Обязательство по оказанию услуг в советском гражданском праве. Л., 1990. С. 98.

4 Правила оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2001 г. №290 // СЗ РФ. 2001. №17. Ст. 1712.

5 См.: Захаров М.Л. Право социального обеспечения России: Учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности "юриспруденция" / М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 550-551.

6 См.: Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики. Теоретико-правовой аспект: Монография. М.: ООО "Издательство Проспект", 2002. С. 8.

7 См.: Пояснительная записка Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации к проекту Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 22.11.06 №6108-ЛГ. С. 8.

8 См.: Санникова Л.В. Услуги в гражданском праве России / Л.В. Санникова. Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 62.

9 См.: Экономическая теория: Учебник / В.И. Антипина, И.Э. Белоусова, Р.В. Бубликова [и др.]; под ред. И.П. Николаевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби", изд-во "Проспект", 2006. С. 8.

10 См.: Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафицкий В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 4.

11 См.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования: Монография. Омск: Омский госуниверситет, 2003. С. 4.

12 См.: Никонов Д.А., Стремноухов А.В. Право социального обеспечения России. М.: Норма, 2005. С. 33.

13 См.: Экономическая теория: Учебник / В.И. Антипина, И.Э. Белоусова, Р.В. Бубликова [и др.]; под ред. И.П. Николаевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби", изд-во "Проспект", 2006. С. 6.

14 СЗ РФ. 1997. №43. Ст. 4904; 2000. №22. Ст. 2264.

15 См. Федорова М.Ю. Теоретические вопросы правового регулирования социального страхования: Монография. Омск: Омский госуниверситет, 2003. С. 15.

16 См.: Касьянов Г.Д. Экономическая природа услуг и их потребление при социализме: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Киев, 1975; Зулпакаров К.З. К вопросу о категории услуги. Фрунзе, 1978; Софина Т.Н. Сфера услуг: Трансформации в рыночной экономике. СПб., 1999.

17 См.: Услуги в системе мировой торговли. М., 1990. С. 9.

18 См.: Санникова Л.В. Указ. соч. С. 18.

19 От англ. Emergent - неожиданно появляющийся (см.: Мюллер В.К. Англо-русский словарь. М., 1989. С. 238).

20 См.: Сосунова Л.А. Макроэкономическая концепция коммерции услуг. СПб., 1997. С. 93.

21 См.: Санникова Л.В. Указ. соч. С. 19-20.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика