Эффективность управления российским государством: грани возможного

Андреева Ю.А.

Рассуждая о повышении эффективности государственного управления в России, попробуем рассмотреть наше государство как систему. Любая система - это совокупность взаимосвязанных элементов. Управленческая система в общем виде состоит из управляющей и управляемой подсистем. Если вести речь о государстве, то выделение этих подсистем можно провести в двух срезах, которые как раз и покажут слабые места государственного управления. Первый срез представит нам государственное управление как управление государственной организацией. То есть управляющая и управляемая подсистемы находятся в пределах этой организации. Второй срез покажет всю государственную организацию как управляющую подсистему, а разнородные группы населения - управляемую.
В нашей стране сложился лишь один институт, позволяющий донести до "государственной организации" свои проблемы - институт жалоб, заявлений, предложений граждан. Группы интересов, развитые политические партии, лоббизм - до этого, казалось бы, российскому обществу еще далеко. Но инициативы по созданию, поощрению этих институтов должны идти как снизу, так и сверху. Неучет в деятельности государственной организации хотя бы одной группы интересов сдержит и другие попытки повлиять на власть.

 Ю.А. Андреева
 

Современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Во-первых, проблема эффективности недостаточно разработана в теории государственно-административного управления, поскольку она в основном затрагивается, когда речь идет о коммерческих предприятиях. Это создает проблемы в построении теоретической базы для проведения изменений. Во-вторых, весьма вероятны трудности непосредственного осуществления реформ государственного управления, поскольку каждая система стремится сохранить себя и использует для этого весь свой потенциал. Целью данной статьи является выявление условий повышения эффективности государственного управления в России на основе анализа ключевых элементов государственной системы с использованием наработок современной теории управления.

В теории управления эффективность характеризуется "действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива и т.п."1. Другими словами, эффективность - результативность процесса управления (ресурсная, целевая, психологическая и другие).

Прежде чем рассуждать о повышении эффективности государственного управления в России, рассмотрим наше государство как систему. Любая система - это совокупность взаимосвязанных элементов. Управленческая система в общем виде состоит из управляющей и управляемой подсистем.

Если вести речь о государстве, то выделение этих подсистем можно провести в двух срезах, которые как раз и покажут слабые места государственного управления. Первый срез представит нам государственное управление как управление государственной организацией. То есть управляющая и управляемая подсистемы находятся в пределах этой организации. Второй срез покажет всю государственную организацию как управляющую подсистему, а разнородные группы населения - как управляемую. Здесь речь пойдет об управлении населением.


УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ

Под государственной организацией мы понимаем совокупность органов власти, функционирующих на основе принятых ими же правил. Государственная организация, как и любая другая, имеет внутреннюю и внешнюю среду, взаимодействие которых обеспечивает развитие организации. Потенциал развития любой организации находится во внешней среде. Для государств в качестве внешней среды традиционно выделяют геополитические, природно-географические и ресурсно-экономические условия их функционирования2 .

Этим факторам действительно стоит уделять самое пристальное внимание и учитывать в государственной политике. Международные нормы и правила, организации, события, научно-технический прогресс - все это так или иначе сказывается на государственной политике. Имеют значение и отношения с отдельными странами по поводу импорта или экспорта сырья, продукции. Очень важную роль играет наличие природных ископаемых, выхода к морским путям и т.д. Данная группа факторов задает рамки существования государства, последнее приспосабливается к ним с помощью развития международных отношений, совершенствования производственных технологий и др. Нам бы хотелось уделить внимание таким факторам, которые оказывают непосредственное воздействие на деятельность государственной организации в пределах страны. Это конкуренты, потребители, поставщики.

Традиционно считается, что население страны - это объект управления государства. Тогда зачем же вообще создается государственная организация - чтобы управлять населением? Современные государства в качестве своих основных целей выделяют повышение уровня жизни и благосостояния его членов, то есть увеличение материальных и духовных благ, безбедный уровень жизни, социальную защищенность и безопасность. Выходит, что население государства - это не объект управления, а потребитель государственных услуг. Потребитель как клиент либо испытывает доверие к данной организации, либо ищет ей замену.

Данная система отношений между обществом и государственными организациями находит выражение в конституционном устройстве страны как в устройстве общего порядка. Три независимые друг от друга ветви власти, существующие на основе сдержек и противовесов, общественный контроль их деятельности, способность населения донести свои пожелания до лидеров государственной организации, учет этих пожеланий в деятельности последней и другое - все это характеризует государственный порядок при отношении к населению как к клиенту государственных услуг.

Но, к сожалению, такая система еще пока далека от России. В нашей стране население - это объект управления, которым можно пренебречь, можно иногда поощрить, а еще лучше - сделать послушным и управляемым. Поэтому государственная организация работает сама на себя, точнее на своих лидеров. При таком раскладе проблемы эффективности управления российским государством следует искать не в структуре государственной организации, не в устройстве нашей власти, а в выстраивании отношений с внешней средой, в данном случае - с населением.

В России связи с населением начинают активно налаживаться в период предвыборных кампаний. В этот момент актуализируются основные проблемы, волнующие общество, они складываются в предвыборную программу кандидата и... забываются после выборов. Однако это вина не только доктринеров, пришедших к власти, но и непосредственно населения. В нашей стране сложился лишь один институт, позволяющий донести до государственной организации свои проблемы, - институт жалоб, заявлений, предложений граждан. Группы интересов, развитые политические партии, лоббизм - до этого, казалось бы, российскому обществу еще далеко. Но инициативы по созданию, поощрению этих институтов должны идти как снизу, так и сверху. Неучет в деятельности государственной организации хотя бы одной группы интересов сдержит и другие попытки повлиять на власть.

Далее. На наш взгляд, государственная организация должна стать более очевидной, прозрачной для населения. Для рядового жителя нашей страны она представлена в виде тех персоналий, которых он видит на экране телевизора. Деятельность же самой организации остается непрозрачной и непонятной. Украинский исследователь С. Горлов говорит о необходимости установления отчетности каждой ветви власти перед народом, а также о проведении периодических плановых референдумов о доверии к тем, кто осуществляет государственное управление3 .

Конечно, такие меры во многом бы способствовали открытости власти, ее действенности, а главное, втягивали бы население в управление государством. Но захочет ли этого власть? В идеале власть должна быть отделена от бизнеса и политики. Ею необходимо наделять профессионалов, способных работать на общество и в его интересах. Однако их нечасто встретишь в государственной организации России. Отсюда и нежелание перемен, и низкое качество государственных услуг.

Согласно законам рынка, наличие конкурентов способно увеличить качество предлагаемых организацией товаров и услуг. Другие страны могут конкурировать с Россией по многим параметрам жизни, и миграционные процессы наверняка были бы более сильны, если бы выехать за границу на постоянное место жительство было бы не так сложно. Давайте поищем конкурентов внутри страны. Чаще всего конкурентом выступает оппозиция существующей власти, стремящаяся подготовить себе электоральную базу к следующим выборам. Реже конкурентом государства выступают предприятия, готовые оказывать населению услуги на более высоком уровне, чем это сделало бы государство. Однако можно найти конкурентов и для самой власти.

В России считается, что именно государство олицетворяет собой высшую власть, следовательно, у нее нет конкурентов. Но в реальности существуют и другие инстанции власти - капитал, СМИ, знания, территориальные общины, население, и государство лишь одна из таких инстанций власти. Конкуренцию в экономическом смысле этого слова между инстанциями власти наблюдать сложно. Важно принять сам факт, что государство сегодня становится композицией разных инстанций власти. И эту композицию нужно сделать жизнеспособной, умеющей обеспечить воспроизводство жизни страны, народа, всех людей.

Между тем, в России власть и государство все еще являются полными синонимами. Мы только начали осваивать концепцию разделения властей (хотя уже и выясняем, кто из них главнее) и при этом не обращаем внимания на уже оформленные инстанции негосударственной власти. По мнению Р.Г. Шайхутдинова, именно эффективная композиция разнообразных инстанций власти способствует повышению качества жизни, а следовательно, результативности деятельности государства4 .

Выше мы уже упоминали о проблеме профессионализма власть имущих. В государственную организацию приходят люди, получившие специальное образование либо прошедшие подготовку, переподготовку. Поэтому напрашивается вывод, что поставщики человеческих ресурсов для государственной организации не подготавливают их в должной мере. Получается замкнутый круг. Государственные образовательные стандарты не отвечают требованиям времени. Специалисты, окончившие учебное заведение, устраиваясь в государственную организацию, могут воспользоваться лишь минимумом знаний, остальное они заимствуют у таких же, но более опытных "профессионалов".

В завершение рассмотрения государственного управления как управления государственной организацией хотелось бы добавить несколько слов о внутренней среде. Ее цели, задачи и структура тесно связаны между собой и свое начало берут во внешней среде.

В теории управления провозглашается приоритет целей над функциями и структурой организации. Главная цель государства в современных условиях - повышение благосостояния, уровня жизни его граждан. Эта стратегическая цель распадается на множество подцелей - направлений повышения уровня жизни, что, в свою очередь, выявляется из анализа существующего уровня жизни, потребностей людей. Каждой подцели соответствует совокупность задач, необходимых для ее достижения. А задачи слагаются в функции, которые затем закрепляются за отделами организации. Отделы и схема взаимоотношений между ними слагаются в структуру. Таков процесс создания или изменения эффективной структуры организаций, и в его основе - изучение потребностей клиента. Структура государственной власти в нашей стране отражает потребности населения, но не развивается, не изменяется вместе с ними. Более того, созданная под потребности населения, она начала работать под свои потребности. Это проявляется в создании должностей под определенных людей, персонификации высших должностей; в нечеткости и дублируемости функций, должностных обязанностей и как результат - затягивании работы, отсылке людей к другим инстанциям; в размытости ответственности, когда крайним выступает тот, кто в данный момент не угоден организации.

В результате структура государственной организации считается неэффективной, неспособной работать для населения. В данной статье мы не будем затрагивать предпринимаемые сегодня шаги по ее совершенствованию. На наш взгляд, если рассматривать государственную организацию как обычную организацию, с клиентами и конкурентами, то многое раскроется с совершенно другой стороны. Поэтому и технологии управления государственной организацией, и работа с кадрами (это другие элементы внутренней среды) также должны опираться на внешнюю среду.


УПРАВЛЕНИЕ НАСЕЛЕНИЕМ

Поскольку государство есть сложная публичная организация, и она создается народом и для народа, то ей присущи некоторые особенности, не характерные для коммерческих предприятий. В данной части статьи нам хотелось бы поговорить именно об этих особенностях, которые выражаются в специфике функций государства.

Население государства представляет собой разнородные группы людей, имеющих свои интересы, цели, потребности. Объединить их в однородные группы мы можем, используя самые разные основания - биологические характеристики, профессиональную принадлежность, социальный статус, уровень доходов и т.д.

Кроме того, на территории страны существует огромное количество предприятий, фирм, организаций, в том числе и государственных, деятельность которых также подлежит регулированию. Сложно представить, как должно работать государство, чтобы обеспечить удовлетворение потребностей всех этих групп населения, минимизировать конфликты между ними, содействовать работе предприятий.

Поэтому одна из важнейших функций государства - регламентация, создание правовых норм, регулирующих большинство сфер жизнедеятельности общества. При этом государство нормативно регламентирует и свою собственную деятельность в формально процедурном отношении. Именно на этой функции регламентации хотелось бы подробнее остановиться. Мы считаем, что далеко не все принятые законы отражают российскую действительность, продуманы на перспективу с учетом реалий. Неудивительно, что они часто меняются, противоречат друг другу и даже просто игнорируются как населением, так и самой властью. Даже ведутся толки о внесении изменений в Основной закон РФ, который и пятнадцати лет не просуществовал, а уже что-то в нем нас не устраивает. Одна из причин низкого качества наших законов уже упоминалась выше - это игнорирование мнения населения в государственной политике. Однако существует и более глубокая причина.

Представим законы в виде "правил игры в обществе или ограничительных рамок, которые организуют взаимоотношения между людьми"5. Нормативные правовые акты государства - это формальные институты, преобладание которых в обществе обеспечивает верховенство права, прозрачность и относительную стабильность законов6 .

Однако существуют и неформальные институты, включающие в себя общепризнанные нормы поведения, достигнутые соглашения, внутренние ограничения деятельности. В.Я. Гельман называет неформальные институты "наследием прошлого", отмечает их связь с обычаями, традициями, культурными ограничениями7. В любом обществе существуют и формальные законы (для регулирования публичной сферы), и неформальные традиции (для регулирования частной жизни). Когда же неформальные обычаи переходят в публичную сферу, то формальные законы служат лишь фасадом для прикрытия неформальных практик. Такая ситуация типична для нашей страны. Попробуем разобраться, почему это так.

Каждое общество в ходе своего развития сформировало некий институциональный инвариант, представленный базовыми институтами - глубинными, исторически устойчивыми основами социальной практики, обеспечивающими воспроизводство социальной структуры в разных типах обществ8. Базовые институты позволяют обществу выживать, развиваться и сохранять самодостаточность и целостность в ходе эволюции. К ним относятся институты: собственности, власти, ценностей, правосознания и правоприменения, веры. Они слагаются в институциональную инфраструктуру и становятся основой для создаваемых институтов.

В современной России мы можем наблюдать процессы несоответствия новых формальных институтов (часто заимствованных у других стран) базовой институциональной инфраструктуре, в результате новые правила не действуют, а их заменяют традиции и обычаи, партикуляристские нормы и правила (клиентелизм, коррупция). Отсюда напрашивается вывод о необходимости постепенного выращивания новых собственных институтов, а не их копирования и навязывания обществу. То есть функция регламентации будет выполняться более эффективно, если мы будем знать, какие институты являются базой для новых институтов.

Итак, говоря об эффективности управления российским государством, мы обозначили две группы проблем. Во-первых, это необходимость установления функциональных связей с внешней средой - населением и другими инстанциями власти. Во-вторых, учет предшествующего опыта развития России при регламентации общественной жизнедеятельности и при создании новых институтов.

Однако эти проблемы должны стать очевидными для нашего общества. Создание нового общего порядка подразумевает прежде всего желание российского общества изменить существующее положение нашей страны. Более того - это желание должно стать направленным. Вероятно, для его вызревания потребуются время и люди, готовые просвещать российский народ.


1 Управление организацией. Энциклопедический словарь. М., 2001. С. 813.

2 См.: Акульчев А.А., Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Политич. науки. 2004. №1. С. 38.

3 См.: Горлов С. Кризисы. Выход: кадры, управление, экономика / http://gorlov.tahion.kr.ua/krisis/4-2.php

4 Шайхутдинов Р.Г. Анахронизмы российской государственности / http: //www. reformy. ru/ ? show = news_ publications &news_id=17

5 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 17.

6 Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. №4. С. 6.

7 Там же. С. 8.

8 См.: Кирдина С.Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социологические исследования. 2001. №2. С. 15.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика