Эволюция системы государственного управления миграционными процессами в Российской федерации

Чесноков А.С.

Действующее российское законодательство, напрямую или косвенно касающееся иммиграции и связанных с ней проблем, базируется, в основном, на двух основаниях: во-первых, на решении проблемы соотечественников за рубежом (в странах СНГ и Балтии) путем стимулирования и поощрения их иммиграции в Россию, а во-вторых, на установлении различного рода ограничительных и запретительных мер в отношении иммиграции из стран "дальнего зарубежья", вне зависимости от того, по каким основаниям она происходит.
Законодательство, имеющее отношение к иммиграции, соответствует обозначенным стратегическим концепциям, которые сами по себе носят противоречивый характер. В реальности эта противоречивость проявляется в том, что население и органы власти противятся иммиграции: то есть существуют и административные препятствия, и психологические. Причем последние активно эксплуатируются отдельными СМИ и политиками (политическими организациями) в целях активизации в массовом сознании антииммигрантских настроений.

 А.С. Чесноков
 


Иммиграционная политика по самой природе своего предмета находится в сферах ведения нескольких государственных ведомств. Как правило, это МВД, Минюст, Минтруда, МИД и Минэкономики. Учитывая это, необходимо подчеркнуть важность неизменно возникающих проблем компетенции и эффективности взаимодействия. Следует отметить также и то, что в разработке и имплементации иммиграционной политики значительную роль играют не только государственные, но и региональные органы власти. Именно на последние ложится основной груз социальных и административных проблем, связанных с приемом иммигрантов.

Государственная иммиграционная политика складывается из трех составляющих. Во-первых, общая концепция иммиграции, представляющая собой своего рода государственное видение общей миграционной ситуации в мире и в регионе с ее следствиями для данной конкретной страны и общее видение того, как необходимо управлять иммиграционными потоками в своих (государственных) интересах. Во-вторых, это количество и качество государственных институтов, ответственных за контроль и управление в сфере иммиграции. В-третьих, это конкретное законодательство, касающееся различных аспектов иммиграции (в том числе различные законы о гражданстве, о порядке въезда и выезда, о статусах и положении иммигрантов, о легализации и др.). Все три составляющие с необходимостью исходят из определенных посылок, структурирующих как общий ракурс видения иммиграционных проблем и вопросов, так и методологию разработки способов управления иммиграционной ситуацией и решений, предлагаемых в этой области.

В России общую стратегию отношения государства к иммиграции, основные принципы и приоритеты отражают четыре ключевых документа. В большей степени - Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. №256-р. В меньшей степени - Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г., разработанная на основе Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. №24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации"1, собственно Концепция национальной безопасности РФ и Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г. №232 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики".

Описывая современную миграционную ситуацию в России, Миграционная концепция подчеркивает, что иммиграция в Россию, начиная с 1990-х гг., определялась причинами как положительного, так и отрицательного характера. К положительным можно отнести такие причины, как вхождение страны в мировой рынок труда, подразумевающий свободу передвижения граждан и более высокий, по сравнению с большинством соседних стран, уровень жизни. К отрицательным - экономическая, военная и политическая нестабильность в тех же соседних регионах.

Констатируя отсутствие в России "эффективного государственного контроля над миграционными процессами", Концепция отмечает эволюцию таких негативных последствий этого, как: 1) "масштабный характер иммиграции в Россию из стран со сложной общественно-политической, экономической, санитарно-эпидемиологической обстановкой". Дело в данном случае не столько в "отсутствии контроля", сколько в самой природе миграции как таковой; 2) "количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины"; 3) "преимущественная направленность иммиграционных потоков в южные и центральные регионы европейской части России, что приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах".

Следует, однако, отметить, что "стихийного и неконтролируемого" роста населения в России в последнее десятилетие не наблюдается, а прирост в южных регионах России обусловлен несколько превышающей уровень простого воспроизводства населения рождаемостью в российских республиках Северного Кавказа и, соответственно, внутренней межрегиональной миграцией населения, а не колоссальными потоками извне. Что касается центральных регионов России, то более одной трети как внутренних, так и внешних мигрантов поглощают Москва и Московская область и отчасти Белгородская область. Из всех прочих субъектов Центрального ФО за 2000-2002 гг. прироста населения не было зафиксировано нигде, поскольку количество прибывающих не перекрывало убыль населения.

Впрочем, далее в Концепции в противоречии с вышеприведенным утверждением указывается, что "за счет миграции все меньше восполняется естественная убыль населения", а также уменьшаются сами масштабы иммиграции; 4) отсутствие у государства долгосрочной стратегии решения проблем беженцев и вынужденных мигрантов, которые решили остаться в России и которые часто сталкиваются с многочисленными проблемами в плане социальной защиты, расселения и занятости, а также соблюдения прав человека, т.е. проблемами адаптации в целом.

Одним из главных феноменов современной международной ситуации, оказывающим непосредственное влияние как на внутреннюю, так и на внешнюю политику прежде всего стран Европы и Северной Америки, стал международный терроризм. Терроризм для большинства принимающих значительные потоки иммигрантов стран стал дополнительной причиной и оправданием для ужесточения национального иммиграционного законодательства, а также визового и пограничного режимов. Исключением не стали ни США, ни Россия. В частности, в Миграционной концепции РФ зафиксирована необходимость принять соответствующие меры безопасности, которые должны касаться прежде всего "беженцев либо ищущих временное или политическое убежище, а также экономических иммигрантов". Принятие аналогичных мер, например, в США привело к сокращению в 2002 г. количества одобренных заявлений на предоставление убежища по сравнению с 2001 г. в три раза.

Продолжая и раскрывая тему безопасности, Концепция довольно четко обозначает основные угрозы ей, которые заключаются: в "изменении этнической структуры в ряде субъектов (в основном приграничных) Российской Федерации"; в "массовой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в ряде районов Российской Федерации, что зачастую ухудшает социальную обстановку, создает базу для формирования террористических организаций и политического экстремизма".

Очевидно, что, исходя из такого определения "лица" угрозы национальной безопасности, становится весьма затруднительным "формирование установок толерантного сознания" у россиян, необходимость которого также отмечена в Концепции. С другой стороны, справедливо утверждение Концепции, что высокая доля лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность в России, приводит не только к развитию теневой экономики, но и нарушению трудовых и социальных прав самих мигрантов. Вряд ли можно назвать протекционистским предложение Концепции использовать иностранных работников на вакантных рабочих местах только при условии приоритетного права граждан Российской Федерации на их занятие, ведь уже сейчас, например, в промышленности не занято до 25% мест из-за нехватки рабочих рук. Вместе с тем, такой императив в Концепции повторен трижды, в разных контекстах.

Таким образом, "потребность в дополнительных трудовых ресурсах, вследствие серьезных демографических сдвигов, которые начнут сказываться уже после 2006 г. колоссальным недостатком рабочей силы в экономике страны, вызовет необходимость "регулируемого притока иммигрантов, в первую очередь из государств - участников СНГ", указано в Концепции.

Однако имеет смысл скорректировать цитату: не "из государств СНГ", а из государств Центральной, Южной и Юго-Восточной Азии, ибо как бы ни хотелось разработчикам Миграционной концепции, да и не только им, подчеркнуть неразрывную связь России с бывшими советскими республиками, последние, в большинстве своем, сегодня испытывают аналогичный российскому демографический кризис. В особенной степени это касается Украины как традиционного и основного поставщика рабочей силы в Россию. Зато такого кризиса не испытывают азиатские страны, и поэтому именно они будут в перспективе основными поставщиками рабочей силы в Россию и именно за их счет будет увеличиваться население страны. Обоснованность такого утверждения подтверждается современными иммиграционными процессами в Северной Америке и Европе.

Интересно, что Миграционная концепция предусматривает в качестве одной из целей регулирования миграционных процессов в России еще и "рациональное размещение населения на территории страны". Каким путем этого возможно достичь? Первый путь, принятый всеми демократическими странами, заключается в предоставлении абсолютной свободы передвижения, каковой в России не будет до тех пор, пока не будет отменен институт прописки, трансформированный сегодня в институт регистрации. Второй путь, принятый Россией, заключается в организованном государством расселении мигрантов (под которыми подразумеваются беженцы и вынужденные переселенцы, лица, получающие разрешение на временное проживание, и трудовые иммигранты), в соответствии с квотами, представляемыми регионами Правительству, которое, исходя из этой информации, устанавливает региональный визовый лимит. Задача удержания иммигрантов в регионе въезда решается с помощью вышеупомянутого института прописки. Данные по региональным квотам на 2003 г., впрочем, свидетельствуют о том, что "рационального распределения" все равно не достигается.

Способы, которые прописаны в Концепции и предлагаются для достижения вышеуказанных целей регулирования миграционных потоков, в основном прогрессивны и работают на перспективу, но есть и неоднозначные решения: в частности, Концепция предусматривает заключение Россией договоров о реадмиссии с другими государствами, в частности с Европейским Союзом. Такая позиция, учитывая страны происхождения транзитных миграционных потоков через Россию, не является прогрессивной, так как можно спрогнозировать увеличение количества нелегальных мигрантов за счет "возвращаемых" России нелегалов, выехавших в ЕС с ее территории. Нельзя не упомянуть и о том, что в Концепции отражена и репатриационная тематика, например, оговорена необходимость "реализации прав соотечественников за рубежом путем обеспечения их равного положения с гражданами государства проживания перед законом и уважительного отношения к их духовным и иным связям с Россией", а также оговаривается необходимость "стимулирования возвращения в Россию эмигрантов, выехавших за границу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам". При этом особое внимание и содействие предлагается оказать добровольному переселению соотечественников из стран СНГ в РФ.


К сожалению, в области обеспечения контроля за иммиграционными процессами в России Концепция предусматривает лишь различные варианты международного сотрудничества и меры ограничительно-наказательного характера, за исключением "содействия добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания", при этом не предусматривая возможности введения, например, легализационных программ для отдельных категорий иммигрантов. В направлении создания условий для интеграции вынужденных мигрантов также предусматривается целый комплекс мер: от поощрения их вступления в профсоюзы до культурной и языковой адаптации, которые, впрочем, в конечном счете, будут напрямую зависеть от "экономических возможностей страны". В области содействия привлечению иммигрантов на работу в Россию Концепция предлагает "разработать механизм привлечения иммигрантов" - прежде всего с учетом государства их происхождения, а затем профессиональных и иных характеристик. Очевидно, что этим авторы Концепции хотели лишний раз подчеркнуть связь с соотечественниками в СНГ, хотя и в США преференции при иммиграции также отдаются родственникам граждан США и только затем - различного рода специалистам и профессионалам.

В целом Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации построена на рациональных и адекватных реальности посылках, но в то же время предлагаемые методы и способы решения обозначенных проблем порой имеют противоречивый и взаимоисключающий характер, что, по всей видимости, является результатом попытки разработчиков концепции одновременно смотреть на иммиграционные проблемы как с либеральной, так и с консервативной точек зрения и предлагать столь же взаимоисключающие методы их решения.

Демографическая концепция касается прежде всего регулирования демографических процессов, в том числе рождаемости, оказания поддержки семье, здоровья и продолжительности жизни, однако определенное место отведено и проблемам миграций.

В частности, Демографическая концепция констатирует, что многие "негативные явления в демографической и социальной сфере во многом связаны с ухудшением миграционной ситуации в стране". При этом подчеркивается, что к концу 1990-х гг. иммиграция перестала служить компенсаторным фактором, восполнявшим демографические потери от естественной убыли населения и эмиграции, каким она была в начале 1990-х гг. Динамика сокращения иммиграционного притока в РФ привела к тому, что с 1995 г. "миграционный прирост населения компенсировал естественную убыль населения только на 45%, а в 2000 г. - менее чем на четверть". Поэтому в Концепции среди задач демографического развития России обозначены такие, как "регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации; повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития Российской Федерации; а также обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения".

Исходя из задач, в Концепции сформулированы и приоритеты в иммиграционной сфере. Основным приоритетом является привлечение иммигрантов в РФ преимущественно из всех республик бывшего СССР, а также создание условий для возвращения высококвалифицированных специалистов, ранее эмигрировавших из РФ, и лишь во вторую очередь - иммигрантов из стран "дальнего зарубежья". Во-вторых, предусматривается выработка комплекса мер, направленных на "легализацию и адаптацию иммигрантов в РФ". Что, следует отметить, до настоящего времени так и не было сделано. В-третьих, усовершенствование законодательства в сфере вынужденной миграции.

В качестве особого приоритета отмечается необходимость поддержания как с помощью внутренних, так и с помощью внешних миграций определенной "численности населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации", под которыми подразумеваются Дальний Восток и Север России. Тем не менее, в информационном обеспечении реализации концепции не зафиксировано, например, необходимости создания положительного образа иммигранта или транслирования образцов эффективной интеграции иммигрантов в российское общество.

В самой Концепции национальной безопасности Российской Федерации иммиграция упоминается исключительно в негативном контексте и понимается как угроза национальной безопасности страны в виде "экономической, демографической и культурно-религиозной экспансии сопредельных государств на российскую территорию". Кроме того, иммиграция обозначается как потенциальная угроза России "ввиду активизации деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций".

И хотя речь в Концепции идет о нелегальной иммиграции, все же общий настороженный настрой относительно иммиграции в любых ее формах очевиден. Кроме Концепции национальной безопасности, проблема нелегальной иммиграции отмечается также в Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной 10 июля 2000 г., а также в Морской доктрине Российской Федерации, принятой годом позже, в июле 2001 г.

В указанных документах говорится о задачах "реализации достигнутых договоренностей между государствами по расширению мер доверия в пограничной области, обмену информацией по нелегальной миграции", а также о "пресечении деятельности транснациональной организованной преступности. Кроме того, проблему незаконной миграции предлагается решать путем создания необходимой нормативной правовой базы и развития межгосударственного сотрудничества (прежде всего, в рамках СНГ) в этой области".

Указ Президента РФ "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" сводится к передаче функций контроля, планирования и управления в сфере иммиграции от упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, в компетенцию МВД, на которое, таким образом, возлагаются не только исполнительные и контролирующие функции, но и планирующие и правообразующие, в том числе работа по привлечению иностранной рабочей силы на территорию России, исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля, осуществление контроля за расходованием средств федерального бюджета на реализацию государственной миграционной политики, реорганизация представительств МВД РФ по делам миграции за рубежом (в Латвии, Армении, Кыргызстане, Таджикистане и Туркменистане).

Если говорить о ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, то вопросы иммиграции в них, как показывает анализ за последние несколько лет, начали подниматься совсем недавно. В Послании Президента Б. Ельцина 1996 г. не было сказано ни слова ни о демографии, ни о миграциях. Только в Послании Президента В. Путина 2000 года появляется упоминание о сложной демографической ситуации, грозящей перерасти в проблему выживаемости нации, но про миграции - по-прежнему ни слова, равно как и в Послании 2001 г. Зато в Послании 2002 г. впервые появляется замечание о том, что грядущая Перепись населения позволит "прояснить ситуацию с численностью, национальным составом, занятостью населения, количеством вынужденных переселенцев, мигрантов…".

Наконец, в Послании 2003 г. иммиграции уже отведено значительное место. В частности, было констатировано, что "острейшая проблема сокращения численности российского населения" решалась отчасти именно через легальную иммиграцию. Президент отметил, что иммиграция "7 миллионов человек за последние десять лет, в основном из стран СНГ, свидетельствует о том, что Россия остается привлекательной страной для жизни и работы миллионов людей". Послание содержало указание на необходимость доработки существующих законов об иммиграции и гражданстве с целью облегчения процедуры получения гражданства жителями стран СНГ, так или иначе связанными с Россией, но "оказавшимися лицами без гражданства в своей собственной стране". Также было указано, что "эффективная иммиграционная политика должна быть выгодна для страны и удобна для людей. Особенно - для жителей Содружества Независимых Государств". Замечание же о "проживании в СНГ десятков миллионов русских", вероятно, намекало на необходимость интенсификации репатриации.


Также была засвидетельствована перспектива "обеспечения свободного движения граждан и формирования единого экономического пространства" на всей территории Европы. Коснувшись проблемы интеграции иммигрантов в российское общество, В.В. Путин отметил принципиальную важность решения "о целесообразности приема на профессиональную службу в российскую армию граждан из стран СНГ, которым после трехлетней службы по контракту будут гарантированы льготы при получении гражданства и поступлении в российские вузы". Исходя из императивов Послания 2003 г., Государственная Дума уже в октябре 2003 г. одобрила ФЗ "О гражданстве" с поправками, обеспечивающими гражданам стран СНГ возможность льготного получения российского гражданства и прохождения контрактной службы в российской армии. Таким образом, можно констатировать, что необходимость решения связанных с иммиграцией проблем постепенно осознается Кремлем и иммиграционная тематика становится не столько темой популистских выступлений различных политиков, сколько предметом современных политических процессов.

Обратимся к ключевым законам, регулирующим иммиграционные процессы в России или напрямую связанным с иммиграцией. Это следующие законы и акты: ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (принят в мае 2002 г., с поправками в октябре 2003 г.); ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (принят в июле 2002 г.); ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (принят в августе 1996 г., с поправками в декабре 2002 г.); Постановления Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. №794 "О Положении о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство", № 789 "О Положении о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание" и №790 "О Положении о распределении квот на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2003 год по субъектам Российской Федерации"; ФЗ "О беженцах" (принят в марте 1993 г., с поправками в декабре 1995 г.); ФЗ "О вынужденных переселенцах" (принят в марте 1993 г., с поправками в июле 1997 г.); ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (принят в марте 1999 г.); Распоряжение Правительства РФ №1663-р от 28 ноября 2002 г. "Об основных направлениях поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 гг.".

Закон о гражданстве РФ установил не только общий порядок приобретения российского гражданства, но и упрощенный - для отдельных лиц. И хотя Закон поощряет приобретение гражданства РФ "лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации"2 и не ограничивает его приобретение "социальными, расовыми, национальными, языковыми или религиозными признаками"3 , тем не менее, существуют различные косвенные указания на то, что приобретение российского гражданства не является простым процессом.

Во-первых, невозможно приобрести гражданство по рождению, кроме случаев, когда хотя бы один из родителей - гражданин РФ, или если возникает ситуация возникновения лица без гражданства (оба родителя без гражданства или граждане стран, не предоставляющих своего гражданства ребенку)4 . Тем самым частично ограничивается принцип приобретения гражданства на основе jus soli, обычно в законодательствах стран, либерально относящихся к иммиграции, присутствующий. Прием в гражданство в общем порядке представляет собой следующую процедуру: кандидату необходимо легально проживать в России в течение пяти лет, сдать экзамен на владение русским языком, иметь законный источник средств к существованию (в течение всех 5 лет, предшествующих подаче заявления на приобретение гражданства) и, в ряде случаев, отказаться от имеющегося (нероссийского) гражданства5.

Единственное смягчаемое положение при приеме в гражданство в общем порядке - срок непрерывного проживания на территории РФ, который сокращается до 1 года, если лицо родилось на территории РСФСР, 3 года состоит в браке с гражданином РФ, имеет высокие достижения либо квалификации, представляющих интерес для РФ, или особые заслуги перед РФ, признано беженцем или получившим политическое убежище, а также при наличии у нетрудоспособного кандидата детей, имеющих гражданство РФ6 .

Принятие гражданства в упрощенном порядке осуществляется для иностранных граждан и лиц без гражданства в случае, если они имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство России; имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства7 . Тем самым Закон как бы в очередной раз продляет срок приобретения гражданами бывшего СССР гражданства РФ в порядке регистрации, формально завершившийся 31 декабря 2000 г. Без соблюдения условий, оговоренных ст. 13, п. 1, в гражданство принимаются только дети.

Восстановление в гражданстве РФ также регламентируется ст. 13, п. 1, за исключением того, что срок непрерывного проживания сокращается до 3 лет8 . Основания отказа в приобретении гражданства сведены к 9 пунктам, почти все из которых связаны с "криминальными" причинами9. Поправки к ФЗ "О гражданстве РФ" были приняты Государственной Думой под давлением "репатриационного" лобби в октябре 2003 г. и вводили дополнения в целях "упрощения порядка приобретения гражданства РФ отдельными категориями, прежде всего гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входящих в состав СССР": во-первых, "бывшие граждане СССР, зарегистрированные в РФ по состоянию на 1 июля 2002 г., могут быть приняты в российское гражданство в упрощенном порядке без условия о сроке проживания, знания языка и указания источника дохода, в случае заявления о данных намерениях до 1 января 2006 г.; во-вторых, граждане бывшего СССР, родившиеся на территории России и проживающие в настоящее время в бывших советских республиках, в соответствии с поправками смогут получить российское гражданство без условия 5-летнего проживания в России; в-третьих, упрощенный порядок предусмотрен для лиц, окончивших средние специальные или высшие учебные заведения России; в-четвертых, предусматривается возможность приобретения российского гражданства для лиц, являющихся гражданами бывшего СССР, прошедших военную службу по контракту в ВС РФ не менее 3 лет, а также ветеранов ВОВ.

Закон о порядке выезда из России и въезда в Россию устанавливает перечень документов, необходимых для получения российской визы, а также определяет государственные органы, ответственные за работу с иммигрантами: МВД и МИД10. Федеральный закон упоминает и ряд причин, которые могут повлечь за собой принятие административного решения о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в РФ и последующей депортации лица за пределы РФ11. В частности, такими причинами могут быть не только угрозы "обороноспособности или безопасности государства", но и "нравственности и основам конституционного строя". Законом устанавливается также 5-летний срок запрета въезда в Россию лицам, ранее депортированным из страны.

Общим документом, регламентирующим положение иностранных граждан в РФ, является одноименный ФЗ, принятый в июле 2002 г. Закон регламентирует нормы и правила пребывания иностранцев в России, среди которых особенно следует отметить такие, как квотирование выдачи разрешений на временное проживание и осуществление трудовой деятельности на территории РФ, которое "формируется на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда"12.


Кроме того, Закон определяет органы государственной власти РФ, ответственные за работу с иммигрантами - МИД, МВД, ФСБ, и основания (всего 13) отказа иностранному гражданину в разрешении на временное проживание или виде на жительство. Только одна статья ФЗ посвящена регламентации участия неграждан в политической жизни России13, в которой, в частности, указано, что "иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации".

Вместе с тем, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме предоставлено иностранным гражданам, постоянно проживающим в РФ. Однако Закон оговаривает и то, что иностранный гражданин не имеет права находиться на государственной или муниципальной службе14. Законом установлена обязательность регистрации иностранцев на месте постоянного жительства и обязательность ежегодной перерегистрации15. Для принудительной депортации предусматривается создание специальных учреждений временного содержания лиц, подлежащих депортации, находящихся в ведении МВД или ФПС.

Более конкретные условия присутствия иностранных граждан в РФ оговорены в соответствующих постановлениях Правительства РФ. В Постановлении Правительства РФ "О Положении о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство" предусмотрено, что для получения вида на жительство иностранному гражданину необходимо предоставить в орган МВД не меньшее количество документов, чем при оформлении гражданства, и хотя не требуется доказывать знание русского языка, зато требуется доказать наличие законных средств к существованию, наличие жилплощади, отсутствие у заявителя и членов его семьи ВИЧ-инфекции и свидетельство соответствующего учреждения Минздрава РФ о том, что заявитель не болен ни наркоманией, ни опасными инфекционными заболеваниями. Заявление на предоставление вида на жительство может рассматриваться органом МВД в течение полугода. Срок же действия вида на жительство - 5 лет. Как указывает Положение, вид на жительство может быть в любой момент аннулирован в случае, если "органы безопасности, служба судебных приставов, налоговые органы, органы социального обеспечения, органы здравоохранения и другие заинтересованные органы" сочтут, что лицо, его имеющее, совершает противоправные или иные наносящие вред или ущерб действия.

Разрешение на временное проживание также выдается органом внутренних дел или дипломатическим представительством согласно квоте, ежегодно утверждаемой Правительством РФ, на тех же условиях, что и вид на жительство. Лицо, подающее заявление на разрешение на временное проживание, проходит проверку органов безопасности, службы судебных приставов, налоговых органов, органов социального обеспечения, органов здравоохранения и других заинтересованных органов РФ, при этом "срок рассмотрения заявления не должен превышать 6 месяцев"16. Разрешение на временное проживание выдается на 3 года, при обязанности ежегодно проходить перерегистрацию в органе внутренних дел17. Как и в США, Постановлением Правительства РФ введена норма "обязательной государственной дактилоскопической регистрации всех лиц, оформляющих разрешение на временное проживание иностранных граждан"18. Свобода передвижения лица, получившего вид на жительство, лимитирована и ему запрещено "по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации"19.

Временное разрешение на работу подразделяется на два подвида: собственно разрешение на работу по трудовым или гражданско-правовым договорам и разрешение на ведение предпринимательской деятельности (для этого необходимо быть зарегистрированным в РФ в качестве индивидуального предпринимателя), причем оба выдаются в пределах квоты, ежегодно определяемой Правительством РФ. Приглашающее работников лицо должно доказать органам МВД, что документы о приобретенных специальности и образовании приглашаемых работников признаются в РФ, а также указать вид и место предполагаемых работ. Срок рассмотрения заявления о выдаче временного разрешения на работу определяется в 1 месяц.

Законы о вынужденных переселенцах и беженцах, принятые в РФ, так разграничивают эти статусы: на статус вынужденного переселенца может претендовать только гражданин РФ или гражданин бывшего СССР, подавший ходатайство о приобретении российского гражданства. Беженцем же может быть признано лицо, не имеющее российского гражданства, не находившееся в гражданстве СССР или находившееся, но уже успевшее принять гражданство какого-либо государства, кроме российского. Таким образом, Россией были отграничены иммигранты из стран СНГ и Балтии от иммигрантов из стран "дальнего зарубежья". На лиц, признанных российским законом вынужденными переселенцами, действие Конвенции и Протокола ООН о статусе беженцев20 не распространяются, так как вынужденные переселенцы - это всегда лица, имеющие (или претендующие на) российское гражданство.

При этом основания для подачи заявления на приобретение статуса беженца или вынужденного переселенца формально почти одинаковы - это "опасение дискриминации и преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политического инакомыслия"21, кроме этого вынужденным переселенцем можно также стать на основании бегства от "массовых нарушений общественного порядка".

Следует отметить, что МВД ведет централизованный учет и дактилоскопическую регистрацию всех беженцев, временно проживающих и работающих в России, всех, кому в разрешении было отказано, и всех, чье разрешение было аннулировано. Лишение вида на жительство и разрешения на работу происходит на тех же основаниях и при участии тех же органов, что и при лишении разрешения на временное проживание.

Отдельные меры, касающиеся иммиграции, прописаны в блоке государственных актов, касающихся "соотечественников". Так, в ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" отмечается, что целью государственной политики РФ в отношении соотечественников является оказание разносторонней государственной поддержки и помощи соотечественникам, в том числе в "осуществлении свободного выбора места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию"22. Причем под понятием "соотечественники" Закон понимает одновременно несколько групп: граждане РФ, проживающие за рубежом; лица, состоявшие в гражданстве СССР и проживающие в странах СНГ и Балтии, вне зависимости от того, имеют они гражданство этих государств или нет; эмигранты из Российской Империи, СССР или РФ, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства, а также прямые потомки этих лиц. В особую категорию выделены лица, имеющие двойное гражданство. Соотечественниками не признаются эмигранты, являющиеся потомками лиц, принадлежащих к титульным нациям иностранных государств23. Отдельные положения Закона о соотечественниках оговаривают условия въезда, передвижения и правового положения лиц, признанных соотечественниками, на территории РФ24.

Распоряжение Правительства РФ "Об основных направлениях поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 гг." указывает, что российская политика в отношении соотечественников за рубежом должна быть направлена, в том числе, на формирование механизмов законной и контролируемой миграции соотечественников в Россию.

Россия же, в свою очередь, "в соответствии со своими международными обязательствами и национальным законодательством намерена принимать на своей территории соотечественников, переселяющихся на добровольной основе или вследствие возникновения чрезвычайных обстоятельств в странах их проживания". Утверждая принцип мультикультурализма, Распоряжение подчеркивает необходимость не только "развития и распространения за рубежом русской культуры и русского языка, но и поддержания мер по сохранению в среде соотечественников иных, родных для них языков и культурных традиций".

Отмечая, что причиной интенсифицирующей миграции на постсоветском пространстве нередко являются нарушения прав человека и дискриминация по этническому, языковому и религиозному признакам, Правительство РФ "придает большое значение мониторингу соблюдения этих прав и считает своим долгом информировать отечественную и мировую общественность о положении российской диаспоры в зарубежных государствах". На МИД и МВД РФ возлагаются обязательства по доведению до сведения соотечественников информации о ситуации на российских региональных рынках труда и о потребностях в рабочей силе, привлекаемой для постоянной, временной и сезонной работы, а также об условиях добровольного переселения в Россию.


Переходя к выводам, следует отметить, что действующее российское законодательство, напрямую или косвенно касающееся иммиграции и связанных с ней проблем, базируется в основном на двух основаниях: во-первых, на решении проблемы соотечественников за рубежом (в странах СНГ и Балтии) путем стимулирования и поощрения их иммиграции в Россию, а во-вторых, на установлении различного рода ограничительных и запретительных мер в отношении иммиграции из стран "дальнего зарубежья", вне зависимости от того, по каким основаниям она происходит.

Кроме того, российское иммиграционное законодательство не содержит четкого определения понятия "иммиграция", хотя и призвано его регулировать. Очевидна и тенденция ужесточения режима въезда и пребывания иностранцев на территории РФ, о чем свидетельствует и институт регистрации, и условия получения гражданства, и даже ведомственная принадлежность Федеральной миграционной службы.

Селекция иммиграционного притока, основанная на принципе "общего прошлого", характерна не только для России, но и для прочих стран либо с "постколониальным синдромом" - Франции, Великобритании, Нидерландов, которые, в свое время, установили льготные режимы иммиграции для жителей своих бывших колоний, либо для стран, в иммиграционной политике которых доминирует принцип "собирания нации" через репатриацию - Германии и Израиля. Однако преимущество такого селективного принципа по сравнению с системой преференций (принятой в разных формах в США, Канаде, Новой Зеландии и Австралии), основанной на привлечении прежде всего необходимой стране рабочей силы вне зависимости от квалификации, вовсе не очевидно.

О запретительном характере российской иммиграционной политики свидетельствует и полное отсутствие действенных механизмов легализации нелегально находящихся в России иммигрантов, тем более, что значительная их часть находится на нелегальном положении не по своей воле, а ввиду сложностей легализационных процедур. В полной мере это относится и к нелегально въехавшим лицам, которые подали ходатайство о признании беженцами, гражданам стран СНГ (а в особенной степени это касается иммигрантов из Восточной Азии), испытывающим сложности с регистрацией и/или получением гражданства или разрешения на работу.

Российское законодательство, имеющее отношение к иммиграции, соответствует обозначенным стратегическим концепциям, которые сами по себе носят противоречивый характер. В реальности эта противоречивость проявляется в том, что население и органы власти противятся иммиграции: то есть существуют и административные препятствия, и психологические. Причем последние активно эксплуатируются отдельными СМИ и политиками (политическими организациями) в целях активизации в массовом сознании антииммигрантских настроений.

Можно поставить под сомнение сами приоритеты российской иммиграционной политики, в которой упор сделан именно на репатриации и иммиграции из республик СНГ и Балтии. Потенциал иммиграции из этих регионов иссякает очень быстро. Зато растет иммиграция из Восточной Азии - КНР, Вьетнама и КНДР, но в силу строгости российских законов иммиграция эта носит если и не преимущественно, то наполовину нелегальный характер. Отсутствует в России политическая воля предоставления гражданства беженцам, например, из Афганистана, которых достаточно много и моральный долг России перед которыми ничуть не меньше, чем перед жителями стран СНГ.

У современного российского государства нет четкой информационной стратегии по формированию положительного имиджа иммигрантов. По-прежнему не изжит (как, впрочем, и во всей Европе) комплекс "немецкого" понимания нации как духовно-исторического и кровного единства (потому и стимулируется репатриация "соотечественников", но ведь и она когда-нибудь кончится), в то время как глобализация, демократизация, наконец масштабы иммиграции в Россию диктуют императив "французского" понимания национального единства - как совокупности граждан, объединенных общими гражданскими и правовыми ценностями. Поэтому мультикультурализм, давно ставший реальностью в традиционно иммиграционных странах европейских (а теперь и африканских и азиатских) переселенцев, теперь приходит в Европу, и России необходимо не противодействовать неизбежному росту иммиграции и росту мультикультурализма как формы сосуществования людей разных этнических и религиозных принадлежностей, а искать способы эффективного управления ситуацией.

В Концепции регулирования миграционных процессов в РФ сказано о необходимости "твердой воли государства и внимания всего российского общества к достижению в стране прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов". Однако в реальности все оказывается наоборот: твердая воля отсутствует, а внимание общества концентрируется не на позитивных, а на негативных сторонах иммиграции, являющихся по большей части не объективными феноменами этого процесса, а результатом неготовности России к принятию и адаптации прибывающих иммигрантов.


1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.

2 Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации". Ст. 4, п. 6.

3 Там же. Ст. 4, п. 1.

4 Там же. Ст. 12 и 25-27.

5 Там же. Ст. 13, п. 1.

6 Там же. Ст. 13, п. 2-3.

7 Там же. Ст. 14.

8 Там же. Ст. 15.

9 Там же. Ст. 16.

10 Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Ст. 25, 251, 253.

11 Там же. Ст. 251.

12 Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Ст. 18.

13 Там же. Ст. 12.

14 Там же. Ст. 14.

15 Там же. Ст. 21.

16 Постановление Правительства РФ "О Положении о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание". П. 18.

17 Там же. П. 24.

18 Там же. П. 25.

19 Там же. П. 27.

20 Конвенция ООН о статусе беженцев, принятая в 1951 г., и Протокол к ней, принятый в 1967 г., ратифицированы Российской Федерацией в 1993 г.

21 Федеральный закон "О беженцах". Ст. 1.

22 Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом". Ст. 5, п. 2.

23 Там же. Ст. 1, п. 2.

24 Там же. Ст. 12-13.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика