Система защиты должностного регламента государственного служащего

Гричук А.Г. , Косенок С.М.

Профессиональная служебная деятельность государственного служащего предопределяет его действия в соответствии с задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы.
Все это говорит лишь о том, что "ключевым фактором успеха" является понимание роли и места должности гражданской службы в системе, реализуемой органом государственной власти государственной функции, предоставляемой государственной услуги.

 А.Г. Гричук
 

 

В гл. 9 "Прохождение гражданской службы" Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" №79-ФЗ от 27 июля 2004 г. в ст. 47 "Должностной регламент" отмечено, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

В должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

 С.М. Косенок
 

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Следует отметить, что требования, изложенные в пункте 1, отражают знания и навыки, которыми должен владеть государственный служащий для осуществления профессиональной служебной деятельности. Требования пунктов 3-8 вытекают из регламента государственной функции, государственной услуги, регламента взаимодействия и регламента исполнительного органа государственной власти.

Основные требования к деятельности государственного служащего изложены в пункте 2. Во-первых, они продиктованы государственной функцией. Во-вторых, они отражают необходимые и конкретные действия, которые должны быть осуществлены государственным служащим по ее реализации в той части, в какой они приписаны данной должности. В-третьих, именно в данном разделе изложены обязанности, которые предопределяют ключевые показатели эффективности и результативности деятельности государственного служащего.

Профессиональная служебная деятельность государственного служащего предопределяет его действия в соответствии с задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы. Все это говорит лишь о том, что "ключевым фактором успеха" является понимание роли и места должности гражданской службы в системе, реализуемой органом государственной власти государственной функции, предоставляемой государственной услуги.

 

Функции, реализуемые органом государственной власти, необходимо рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах, а именно:

1. государственные функции,

2. функции управления.

 

В качестве критериев отнесения функций к государственным можно отнести следующие:

- законодательное закрепление функции как формы выражения обществом поручения органам государственной власти (направленность на все общество, результат, имеющий значение для всего общества, а не отдельных его групп) осуществления того или иного вида деятельности, являющегося обязательным и имеющего общественную значимость;

- государственная функция реализуется посредством законодательного закрепления властных государственных полномочий, которые включают область регулирования государственной функции, степень влияния государственной функции на создание условий для получения дохода личностью, домашним хозяйством, бизнесом, обеспечивающих их самодостаточность, степень и сфера необходимого ограничения прав личности, бизнеса и т.п.;

- исполнение государственной функции исключительно органами государственной власти;

- связь с государственной службой (исполняется исключительно государственными служащими);

- наличие ожидаемого результата от реализации государственной функции, его количественные и/или качественные показатели, которые закреплены соответствующим актом (являются основанием для закрепления в должностном регламенте).

 

При этом необходимо учитывать, что любая государственная функция (как и функции вообще) имеет:

- область формируемых ценностей (уверенность в будущем, продолжительность жизни, доступность образования, гарантия занятости, гарантия достаточности дохода и т.д.);

- объект, на который направлено действие функции (личность, домашнее хозяйство, организации, отрасли, территория, сообщество и т.п.);

- периодичность повторения (ежедневно, еженедельно, ежемесячно, ежеквартально, сезонно, при наступлении критической ситуации и т.п.);

- определенный уровень стандартности исполнения (их исполнение может быть в определенной степени регламентировано посредством установления правил, общих принципов или характеристик, касающихся различных видов деятельности, осуществляемых государственным служащим в рамках реализуемой функции или их результатов);

- ресурсное обеспечение, в том числе информационное;

- вид ответственности за не исполнение, ненадлежащее исполнение, бездеятельность органа государственной власти, государственного служащего (политическая, экономическая, юридическая).

Другими словами, государственная функция - порученные государству обществом сферы деятельности и закрепленные законодательно условия, требования и ответственность в отношении полномочий органов исполнительной власти, границы использования властных действий по определению правил поведения и принятию решений в данных сферах.

Следует отметить, что соотношение государственной функции и функций управления определяется следующей логикой: государственная функция (полномочие органа власти или лица, замещающего государственную должность) - функции управления (функции государственного управления, функции исполнения), обеспечивающие реализацию государственной функции.

Под функцией государственного управления органов исполнительной власти понимается вид деятельности по реализации или обеспечению реализации властных полномочий, закрепленных законодательно, выраженной в решениях (действиях) и направленных на формирование поведения неопределенного круга лиц в сферах деятельности, определенных соответствующей государственной функцией.

Под функцией исполнения функции государственного управления понимается целенаправленная, обособившаяся, периодически повторяемая, технологически определенная совокупность действий (решений) в рамках административных регламентов, обеспечивающая регулирующее воздействие на объект управления, достижение конкретного результата, имеющего внешнего по отношению к данному органу исполнительной власти потребителя во исполнение функции государственного управления.

 

Исходя из сказанного, следует:

- необходимость выделения уровней управления и определение характеристик функций, которые должны быть реализованы на каждом из них, в противном случае возникает эффект "раздувания аппарата управления", дублирование, параллелизм в деятельности каждого уровня управления, бюрократизм, в первую очередь, на нижних его уровнях;

- необходимость построения "дерева функций", что позволит определить, какое полномочие в рамках какой государственной функции за счет каких функций управления реализуется, какие показатели в качестве измерителей эффективности и результативности деятельности органа государственной власти и государственного служащего могут быть использованы, а также показать взаимную связь функций;

- определение: как, каким образом должно быть регламентировано исполнение государственной функции, функций управления (государственных функций управления, функций исполнения).

 

Полномочия органов государственной власти, государственные функции и вытекающие функции управления (функции государственного управления и функции исполнения) являются основой для построения организационной структуры управления, определения необходимого и достаточного числа государственных должностей для исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, разработки должностных регламентов гражданских служащих.

Исходя из вышесказанного, следует и логика реализации государственных функций:

1. Определение из действующего законодательства государственных функций, круга полномочий губернатора субъекта Федерации по реализации государственных функций, вытекающих из действующего федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации. При этом следует определить его полномочия как высшего должностного лица субъекта Федерации и как руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (в нашем случае - правительства области).

2. Исходя из полномочий, формулируются функции государственного управления, которые должны быть в последующем закреплены в административных регламентах.

3. Совокупность государственных функций, вытекающих из полномочий губернатора субъекта Федерации, предопределяет подходы к определению набора соответствующих государственных должностей (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты), способы группирования государственных функций, что дает возможность построения организационной структуры управления администрации губернатора, правительства субъекта Федерации. Следует отметить, что государственная функция реализуется посредством совокупности государственных функций управления, которые, в свою очередь, отражаются в совокупности функций исполнения.

Например, государственная функция (основание - ФЗ-79) - регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) государственного гражданского служащего субъекта РФ. Функции государственного управления: присвоение классных чинов, ведение реестра должностей государственной гражданской службы, установление квалификационных требований и т.д. Реализация данных функций находит свое отражение в функциях исполнения.

4. Разработка организационной структуры управления с учетом среды управления, проводимых губернатором стратегий, политик и т.п., перечня структурных подразделений органа государственной власти, распределение функций государственного управления между структурными подразделениями и вытекающих функций исполнения.

 

На наш взгляд, вышеприведенное соотношение функций может быть представлено в виде следующей зависимости (см. табл. 1).

 Таблица 1.
 

 

Видение соотношения государственной функции, функций государственного управления, функций исполнения предопределяет построение "дерева государственной функции" (см. рис. 1).

Следует помнить, что положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Главным является тот факт, что в служебном контракте предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации, что налагает особую ответственность на представителя нанимателя в части определения и точности формулирования должностных обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы.

 Рис. 1.
 

 

Необходимо учитывать, что при проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период. В годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов.

Все это в совокупности позволяет обратить внимание на то, как и насколько точно государственный служащий воспринимает и понимает свои обязанности, их взаимосвязь с государственной функцией и полномочиями по ее исполнению. На наш взгляд, следует разработать алгоритм, позволяющий отразить взаимосвязь государственной функции и функций исполнения, которые реализует государственный служащий по обеспечению исполнения государственных функций управления (полномочий по реализации государственной функции). Ниже приведен пример, позволяющий понять порядок действий, осуществляемый государственным служащим по реализации обязанностей и исключающий иные, не свойственные данной должности функции.

 

НАЗНАЧЕНИЕ ДОЛЖНОСТИ

В определенной степени назначение на должность предполагает определение для исполняющего ее некоторой системы действий, обеспечивающих достижение ожидаемых результатов. Должность предполагает "содержание должности" и "цену должности", которая рассматривается как ожидание некоторого вознаграждения, компенсирующего усилия по исполнению установленной системы действий и создающего некоторую выгоду для исполняющего должность. Система действий традиционно описывается как система обязанностей. Вознаграждение должно определяться в связи с доходной оценкой результата исполнения должностных обязанностей.

Результаты: повышение значений должностных показателей эффективности и результативности у государственных служащих, прошедших аттестацию, как это представлено в примере, приведенном ниже в таблице.

Защита должности связана с формированием необходимого поведения государственного гражданского служащего. Прежде всего - понимание им своего места в коллективных действиях. Общая цель процедуры защиты должности - создание условий, при которых совершенствование отдельных служебных мест создаст интегральный эффект для всей совокупности рабочих мест, а не приведет к перераспределению ресурсов в пользу отдельных должностей в ущерб общим целям и задачам, эффективной реализации государственных функций.

Со стороны высшего руководства защита должности позволит определить качество используемой системы норм и правил, политик, которые регулируют исполнение полномочий в определенных сферах.

Точное установление юридических фактов позволит формировать группы должностей для эффективного обеспечения исполнений полномочий, содействие носителям полномочий по формированию системы решений, принимаемых в рамках исполнения полномочий их носителями.

Назначение должности связано с осуществлением двух видов деятельности:

1. Выполнение требований закона о формировании областей общественно значимых ценностей посредством реализации государственных функций. Исходя из этого, вытекают обязанности государственного служащего по реализации государственной функции, закрепленной законодательно и отраженной в должностном регламенте как право осуществлять действие, совокупность действий (решений), обеспечивающих ее исполнение. В свою очередь, реализация государственной функции осуществляется посредством осуществления обязательных стадий (этапов) административной процедуры, осуществляемых государственным служащим в процессе реализации государственной функции. Необходимо также видеть те юридические факты, с которыми связывается осуществление государственной функции, в том числе по обязательным стадиям регулируемого административного процесса.

2. Выполнение требований закона о предоставлении государственной услуги:

- в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и других, установленных федеральными законами, законами субъекта Федерации;

- как исполнение запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации материальных и финансовых средств, а также предоставлении документированной информации по вопросам, включенным в реестр государственных услуг;

- при котором возникает взаимодействие отдельного индивида (юридического лица) с органами исполнительной власти по поводу подтверждения статуса или получения доступа к праву (в том числе правам собственности на те или иные активы).

Обязанности государственного служащего по предоставлению государственной услуги, закрепленной законодательно и отраженной в должностном регламенте, осуществлять действие, совокупность действий (решений), обеспечивающих ее предоставление. При этом предоставление государственной услуги осуществляется в рамках обязательных стадий (этапов) административной процедуры, осуществляемых государственным служащим в процессе предоставления государственной услуги. В рамках обязательных процедур следует видеть юридические факты, с которыми связывается предоставление государственной услуги, в том числе по обязательным стадиям регулируемого административного процесса.

Однако вышеперечисленные действия не являются исчерпывающими, поскольку важным фактором обеспечения исполнения полномочий органа государственной власти является подготовка государственным служащим проектов документов, направленных на создание условий, которые создают благоприятные условия для личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п. для удовлетворения своих потребностей. В частности, условия, сформированные в терминах правил, распространяющихся на неопределенный круг лиц, предопределяют динамику общественных, экономических, социальных и иных процессов. Например, процент ипотечного кредита, защита прав дольщика жилищного строительства, качества строительства, безопасности жилья и т.д. определяет динамику процесса роста, стабилизации, спада строительства жилья гражданами. Следовательно, защита должностного регламента должна предполагать видение государственным служащим условий, которые способствуют положительной динамике процессов в экономике, социальной и иных сферах жизнедеятельности общества.

 

АЛГОРИТМ ЗАЩИТЫ ДОЛЖНОСТНОГО РЕГЛАМЕНТА ("ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ"):

Первый этап:

- сформулируй государственную функцию (государственную услугу) в терминах нормативного правового акта, где она зафиксирована;

- обозначь обязательные стадии административной процедуры, осуществляемые государственным служащим в процессе реализации государственной функции (декомпозиция государственной функции);

- сформулируй юридические факты, с которыми связывается осуществление государственной функции, предоставление государственной услуги, в том числе по обязательным стадиям регулируемого административного процесса, который реализует государственный служащий.

 

ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО.

Второй этап:

- сформулируй нормы права, условия, создаваемые посредством реализации государственной функции, которые способствуют положительной, или отрицательной, или стабильной динамике регулируемого государственной функцией, процесса;

- перечисли, какие нормы права, условия, факторы, которые оказывают положительное влияние на процессы, регулируемые государственной функцией, посредством подготовки нормативных правовых актов, необходимо усилить;

- перечисли, какие нормы права, условия, факторы, которые оказывают негативное влияние на процессы, регулируемые государственной функцией, посредством подготовки нормативных правовых актов, необходимо "ликвидировать, либо нейтрализовать, либо ослабить".

Какие проекты нормативных правовых актов необходимо подготовить для "нужной" динамики регулируемого государственной функцией процесса.

Примечание: Основная деятельность органов государственной власти, как отмечено в "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах" в разделе "III. Система мероприятий по проведению административной реформы", в мероприятиях, предусмотренных в рамках "Оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", должна быть сосредоточена на … организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг.

 

Согласно Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в редакции Указа Президента РФ от 20.05.04 №649, под вышеназванными функциями понимается:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

в) утратил силу - Указ Президента РФ от 20.05.04 №649;

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

(пп. "д" дан в ред. Указа Президента РФ от 20.05.04 №649).

 рис. 2
 

 

На основании сказанного функции, реализуемые государственным служащим, виды деятельности, осуществляемые органом государственной власти, необходимо рассматривать с точки зрения установления правил поведения (установление порядка), предоставления услуг, осуществления контроля за исполнением правил, управления собственностью.

Ниже приведены примеры документального сопровождения защиты должностного регламента государственным служащим (см. рис. 2).

1. Обязанности государственного служащего перед законом осуществлять функции, связанные с реализацией государственной функции

 табл. 2
 

 

Обязанности государственного служащего по реализации государственной функции, закрепленной законодательно и отраженной в должностном регламенте, как право осуществлять действие, совокупность действий (решений), обеспечивающих ее исполнение (см. табл. 2).

Примечание: Показатели дополнены примерами из других видов функций исполнения в качестве расширения "зоны примера".

 табл. 3
 

 

2. Обязанности государственного служащего перед законом осуществлять функции, связанные с предоставлением государственной услуги

Обязанности государственного служащего по предоставлению государственной услуги, закрепленной законодательно и отраженной в должностном регламенте, осуществлять действие, совокупность действий (решений), обеспечивающих ее предоставление (см. табл. 3).

Второй этап: оценка влияния функции на социально-экономические, политические и иные процессы (см. табл. 4).

 табл. 4 

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика