Проблема выбора функционально-структурной формы власти в России

Лоскутов А.С.

А.С. Лоскутов,

студент факультета подготовки государственных и муниципальных служащих

Уральской академии государственной службы

На определенном этапе развития централизации должен произойти поворот к регионализации, которая будет «отстраиваться от взаимоналожения экологических (физико-географических), экономических, социальных и политических схем. Необходимо увидеть первичность базового каркаса расселения и деятельности по отношению к территории и отрешиться от завороженности гигантизмом площадей, практически непригодных для постоянного обитания». Но прежде чем использовать федерализм как инструмент, необходимо научиться им оперировать, в противном случае государство будет напоминать квартет музыкантов из басни И.А. Крылова. Поэтому сегодня четко просматривается попытка создать профессиональный «оркестр» из региональных руководителей путем их назначения на должность из центра.

 
 


Федерализм… может быть целью,

а может оставаться всего лишь средством.

А.А. Захаров.


Затянувшийся процесс реформирования сферы политического управления вгоняет российского обывателя в пространственно-временную прострацию: слова «демократия», «переходный период», «реформа», «рост ВВП» и т.п. натерли мозоль в умах людей. Причина такой дестабилизации общественного сознания в том, что слова и идеи никак не материализуются в нечто ощутимое в повседневной жизни; вдобавок все попытки объяснить на протяжении почти десяти лет необходимость распада СССР и легитимировать демократию оказались тщетны в результате внешней политики США — оплота демократии и главного ее «разносчика» в мире. Реформы, проводимые в 1990-е годы, не принесли ожидаемых дивидендов (причем ни политических, ни экономических), поэтому государственной машине остается только ререформировать объект управления и в очередной раз пролонгировать переходный период.

Однако повторное реконструирование требуется и субъекту управления. Тот факт, что сегодня государство перестало «пенять на зеркало», осознав собственную функциональную неэффективность, говорит о появлении ростков рефлексии, так необходимой в момент перехода «от модели бюрократии, ориентированной на обслуживание политического руководства страны… или даже на отстаивание корпоративных и личных интересов чиновников, к так называемой модели «отзывчивой бюрократии» — открытой, прозрачной, ставящей во главу угла интересы граждан, доступной внешнему контролю, рационально организованной, ответственной и пользующейся уважением в обществе»1 — к бюрократии, описанной М. Вебером. Но не стоит спешить с выводами: на данный момент времени рефлексия, как правило, ограничивается популистскими лозунгами и обещаниями. И здесь власть может наступить на грабли, которые уже неодно­кратно больно ударяли: например, манифест 17 октября 1905 г. успокоил революционно настроенный народ и дал власти время, которым она не сумела правильно распорядиться. Существует и другая опасность — чрезмерная рефлексия, сопровождающаяся отсутствием реального плана действий и непосредственно самих действий, станет невыносимым бременем для власти, похожим на то, что тяготило Раскольникова после убийства старухи-процентщицы и ее сестры.

Попытка определиться с государственным устройством и перераспределить власть и ответственность между федеральным центром и субъектами Федерации — частный пример такой рефлексии. Реструктуризироваться власть заставляют две причины. Первая причина — феодализация отношений между центром и регионом, между регионами и внутри регионов. Большинство губернаторов последнего десятилетия прошлого века рассматривали подконтрольную им территорию как феодальный надел, полученный от «великого князя» — государства. Как только они попадали в кресло губернатора, у них возникало ощущение, а затем и уверенность в том, что они являются собственниками — как следствие, сепаратистские настроения, отсутствие координации с центром и соседями, неоднородное развитие (политическое, экономическое, социальное, культурное) всех участников федерации, возникновение полиправового пространства и т.д.

Сегодня количество таких руководителей уменьшилось, но нельзя сказать, что их не осталось вообще. Ярким примером в этом плане являются республики Адыгея и Калмыкия. Так, президент Адыгеи Хозрет Совмен, не желая терять свою «самостийность» после объединения республики с Краснодарским краем (социально-экономические показатели которого значительно превосходят соответствующие показатели Адыгеи), пытается всячески предотвратить региональное укрупнение юга России. Несмотря на то, что большинство населения выступает «за», процесс объединения стоит на мертвой точке, так как это большинство составляет почти на 100% русское население региона, которое абсолютно лишено административного ресурса, ввиду засилья в органах власти представителей коренного меньшинства — адыгейцев. В подобной системе управления регионом административные инструменты решения вопросов вытесняют другие (например, демократические).

Феодальное устройство опасно не только появлением проблемных регионов, но и медленным «расползанием» отдельных территорий с их последующим отделением от федерации (Чечня). Однако наиболее опасным является другое последствие феодализации — отсутствие субъекта ответственности и, как следствие, наличие безответственной власти.

Таким образом выглядит федерация «снизу», при взгляде же из управляющего федерального центра в роли «точек» выступают т.н. регионы, из региональных центров — районы и отдельные города, из районных центров — большинство поселений (но не все поселения). В результате реальная карта подменяется схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья: «вассал моего вассала — не мой вассал»2 . Как видим, и «наверху» до сих пор остаются приметы, свойственные феодальной эпохе. Причиной этому прежде всего является недостаточная историческая удаленность от СССР, где неоднородное пространство страны было накрыто колпаком однопартийности, что «порождало и поддерживало структурированное по отраслям управленческое поле так называемого планового хозяйства»3 . Использование указанного инструментария позволяло представлять объект управления как однородный и гомогенный. «Постсоветская верхушка управления, включая как федеральное правительство, так и правительства субъектов Федерации, по-прежнему мыслит себя в монополярной схеме, лишь сугубо вербально и механически дополнив эту простейшую конструкцию пространства деятельности представлениями о глобальных процессах»4 . Так было и сразу после распада СССР, и есть сейчас, однако 10–15 лет назад данное ощущение существовало в рамках строительства федерализма, который должен был разорвать все связи Новой России с Советской Империей, как это было в Швейцарии, Нидерландах и США — федерализм как цель. Но если в указанных странах влияние империй (Римской и Британской) существовало в непосредственной форме, то в случае с Россией это влияние было историческим — федерализация рассматривалась как демонстрация всему миру разрыва с прошлым. Сегодня же это ощущение вынужденное и сопровождается созданием на практике реальной «монополярной схемы», о чем речь пойдет позже.

Процесс реформирования государственного устройства в России не завершился появлением эффективной системы федерализма. На практике вместо последнего возникла его патологическая форма, о последствиях функционирования которой говорилось выше. Тезис о том, что в России так и не было федерального устройства, вытекает из следующего: «Федеративное правление предполагает, во-первых, что распределение функций между правительствами федерации и штатов не может быть изменено ни федеральным правительством, действующим в одностороннем порядке, ни правительствами штатов, действующими в одностороннем порядке, и, во-вторых, что выполнение федеральным правительством предназначенных для него функций не может контролироваться правительствами штатов и наоборот. Федеративное правление означает, следовательно, разделение функций между сотрудничающими властями, которые в том, что касается отправления усвоенных ими функций, никак не подчинены друг другу»5 . В России субъекты не готовы сотрудничать в данной сфере и в рамках данной парадигмы. Если причины неготовности регионов ясны, то о причинах неготовности центра необходимо сказать несколько слов. Федеральный центр должен обладать двоякой и двуединой природой. С одной стороны, это центральная ценностная система — «центр того порядка символов, ценностей и верований, который правит обществом»6 ; с другой — «центр предстает как центральная институциональная система, поддерживающая, выражающая и воплощающая заданные центральной ценностной системой образцы и одновременно получающая от них свою собственную легитимацию»7 . Неспособность и неготовность власти использовать федерализм в качестве средства — вторая причина реструктуризации власти.

«Россия вошла сейчас в стадию усиления роли моноцентричной государственной машины, тогда как процесс федерализации, разворачивавшийся в 1990-е годы с множеством эксцессов, оказался приостановлен»8. Отказ от дальнейшей федерализации означает централизацию государственного устройства, необходимость которой подтверждается выведенным У. Эшби принципом необходимого разнообразия. Применительно к управлению в обществе данный принцип звучит следующим образом: «Чтобы эффективно управлять, субъект управления должен обладать не меньшей степенью разнообразия, чем управляемый объект»9 . Федеральный центр вынужден «взять тайм-аут» и «все богатство пространственности страны» свести «к почти сотне пар «Центр — регион»10 , чтобы успеть диверсифицироваться, дабы функционально соответствовать разнообразию регионов. Следовательно, федеральный центр отказался от самоусложнения и выбрал упрощение управляемого объекта. Данный выбор продиктован прежде всего политико-экономической эффективностью: усложнения управляющего субъекта может проходить по следующим сценариям11 :

1. Расширение органов государственной власти. Этот вариант развития не оправдал себя, т.к. количество чиновников с момента распада СССР значительно выросло, а желаемый результат так и не достигнут.

2. Содержательное усложнение чиновников. Для претворения в жизнь данного сценария требуется либо большой кадровый резерв высокого качества, либо средства на переобучение имеющихся кадров — ни того, ни другого нет.

3. Организационное усложнение государственных органов. Это и есть не что иное, как децентрализация, о провале которой уже было сказано выше.

Упрощение управляемого объекта может также происходить тремя способами12 :

1. Организационное упрощение общества выражается в унификации законодательства, сокращении числа партий, субъектов РФ, экономических субъектов и т.д. Все эти процессы имеют место в современной России: например, на проходивших 12 марта 2006 г. региональных парламентских выборах в восьми субъектах РФ с разной долей успеха победу одержала «Единая Россия», на втором месте — КПРФ. Представители Союза правых сил и партии «Яблоко» остались без депутатских мандатов.

Создание федеральных округов как промежуточного уровня управления укрепило вертикаль исполнительной власти и придало еще большую устойчивость пирамиде власти вообще.

Сокращение количества субъектов в РФ путем их объединения лишний раз доказывает — это «своего рода колонизация наиболее сильными регионами отставших территорий»13 . (В.О. Ключевский еще в XIX веке писал: «История России представляет собой историю страны, которая сама себя колонизует»14 , — эти слова не утратили актуальность и по сей день).

Новая редакция Федерального закона «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствующие поправки в Бюджетном кодексе РФ обеспечивают усиление экономической зависимости периферии от центра, причем экономический каркас государственного устройства также имеет пирамидальную форму: «так, не только дотации и субвенции из региональных фондов, но и федеральные субвенции на осуществление государственных полномочий могут поступить в муниципалитет не напрямую, а исключительно через субъект Федерации»15.

2. Содержательное упрощение общества: упрощение образовательных программ, активное распространение и внедрение продуктов массовой культуры и т.п. К сожалению, Российское государство воспользовалось и этим инструментом, с помощью которого объект управления становится менее интеллектуально развитым, следовательно, он перестает подвергать сомнению происходящее вокруг, так как ум обывателя под воздействием своеобразного гипноза перестает быть пытливым. Кроме того, массовая культура является относительно дешевым и легким в применении механизмом воздействия. Однако насыщение массовой культурой происходит довольно быстро (поэтому атрибутом массовой культуры является тираж), и если вовремя не предложить массе нечто новое, она из марионетки трансформируется в неконтролируемый поток, способный снести все на своем пути.

3. Сужение сферы управляемого. Данный метод сегодня не используется, так как государство не готово делиться своими функциями с кем-либо, например, с негосударственными некоммерческими объединениями, которые, наоборот, подвергаются жесткой критике со стороны власти в последнее время.

Несмотря на привлекательность и неизбежность централизации власти в современной России, существует ряд ловушек на данном пути преобразований. Во-первых, «неверное очерчивание объекта управления вследствие неверного масштабирования поля ответственности приводит к разрушительным последствиям»16 . (Ярким примером неверного масштабирования поля ответственности является ситуация, отраженная в фильме «Королева бензоколонки»: граница территории т. Лопаты проходила по одному берегу реки, а граница т. Борща — по другому. В результате первый уверял, что мост через реку должен чинить второй, и наоборот).

Во-вторых, тот факт, что все финансовые потоки из федерального центра в направлении муниципалитетов проходят через субъекты Федерации, означает нарушение «ключевого для МСУ принципа субсидиарности, предполагающего максимальное приближение управляющей инстанции к уровню возникновения проблем»17.

В-третьих, «в отличие от управления функционированием, когда объект управления задан и некоторое время полагается неизменным, управление развитием требует неустанного переопределения своего объекта»18 , т.е. чрезмерное увлечение упрощением управляемого объекта может привести к общественной стагнации (подобное мы наблюдали в период правления Л.И. Брежнева).

Следовательно, на определенном этапе развития централизации должен произойти поворот к регионализации, которая будет «отстраиваться от взаимоналожения экологических (физико-географических), экономических, социальных и политических схем. Необходимо увидеть первичность базового каркаса расселения и деятельности по отношению к территории и отрешиться от завороженности гигантизмом площадей, практически непригодных для постоянного обитания»19 .

Но прежде чем использовать федерализм как инструмент, необходимо научиться им оперировать, в противном случае государство будет напоминать квартет музыкантов из басни И.А. Крылова. Поэтому сегодня четко просматривается попытка создать профессиональный «оркестр» из региональных руководителей путем их назначения на должность из центра.

1 Комаровский В.С. Административная реформа в Российской Федерации // ПОЛИС. 2005. №4. С. 173.

2 Глазычев В. Ловушка регионального подхода // Логос. 2005. №1. С. 103.

3 Там же.

4 Там же.

5 См.: Каспэ С.И. Суррогат империи: о природе и происхождении федеративной политической формы // ПОЛИС. 2005. №4. С. 6.

6 Там же. С. 10.

7 Там же.

8 Глазычев В. Указ. соч. С. 104.

9 Шабров О.Ф. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. 2004. №11. С. 11.

10 Глазычев В. Указ. соч. С. 104.

11 Шабров О.Ф. Указ. соч. С. 11.

12 Там же.

13 Глазычев В.Л. Указ. соч. С. 112.

14 Ключевский В.О. Курс русской истории.

15 Глазычев В.Л. Указ. соч. С. 104.

16 Там же. С. 115.

17 Там же. С. 104.

18 Там же. С. 110.

19 Там же. С. 122.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика