Коррупция: атрофия честности и неподкупности государственных служащих

Кодан С.В.

С.В. Кодан,

заведующий кафедрой теории и истории государства и права УрАГС,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации

 С.В. Кодан, заведующий кафедрой теории и истории государства и права УрАГС, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации<br><br>
 

Коррупция — это коррозия, которая разъедает и госаппарат, и общество. Она подрывает легальность и легитимность государственной власти, делает достаточно широкий круг населения криминально ориентированным, тормозит развитие и повышение эффективности государственной управленческой деятельности, способствует формированию бюрократического государства и бюрократии, оторвавшейся от народа и зарвавшейся в решении собственных вопросов. В конечном итоге она дискредитирует и саму Власть (особенно высшую), которая не противодействует в достаточной мере коррупции, и Общество, которое не в состоянии понять и потребовать от избранной им же Власти борьбы с коррупционными проявлениями.

— Почему Вы, Сергей Владимирович, в своих научных исследованиях отводите существенное место проблематике, связанной с коррупционностью государственной и муниципальной службы?

— Когда начинаю читать лекции государственным служащим на курсах повышения квалификации, то практически всегда говорю: «Я занимаюсь коррупцией уже лет десять, но не в смысле, что взятки беру, а в смысле того, что пытаюсь разобраться в природе данного явления». Поначалу в основе этого внимания к проблеме был лишь чисто научный интерес. Хотя я бы даже уточнил: лично-научный, так как эта проблематика связана с правосознанием государственных служащих в самых различных сферах. Эта проблема появилась в сфере моих интересов еще тогда, когда я работал в Уральском институте МВД России и изучал проблемы коррупции, а во время работы в УрАГС стала предметом более детального изучения. Это примерно десять лет моего исследования этого явления.

Да и мой личный административный опыт в советский и постсоветский периоды жизни нашей страны дает прекрасную почву для наблюдений. Именно поэтому для меня и интересно это исследуемое явление.

— Что же такое коррупция? Почему она опасна для общества и государства?

— Почти два с половиной столетия назад Екатерина II в манифесте от 15 декабря 1763 г. с весьма и весьма красноречивым названием «О наполнении су­дебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взя­ток…» констатировала, что кадровое обеспечение государственной службы не соответствует задачам государственного управления и «многие наши вернопод­данные от разных … правительств, а особливо в отдаленных от резиденции нашей местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по за­конам решения, но еще от насилия и лихоимства, или лучше сказать, от самых грабежей во всеконечное разо­рение и нищенство приходят». Актуально для России и через 250 лет, не правда ли? А если перевести на современную лексику — актуально в геометрической прогрессии…

Понятие «коррупция» красноречиво. Оно происходит от латинского слова corruptio — порча, и означает в широком смысле слова порчу, продажность госслужащих, а в научном определении: «использование служебного положения в личных целях». Характерно, что еще в римском праве появился специальный термин «corrumpire», который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений.

Коррупция, как известно, существует там, где должностное лицо начинает распоряжаться предоставленными ему для выполнения управленческих функций ресурсами для удовлетворения своих материальных и нематериальных интересов, то есть «приватизируются» властно-управленческие полномочия в личных целях. Коррупционные деяния — конкретны и четко направлены на получение выгоды чиновником, выгоды не только в виде материальных благ, но и различного рода видов «общественного признания», которое начинает работать на того же чиновника, но за счет ресурсов, полученных путем властного давления. Она начинается тогда, когда цели государственной службы как служения Государству, представляющему в государственном управлении Общество, подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях.

Коррупция — это коррозия, которая разъедает и госаппарат, и общество. Она подрывает легальность и легитимность государственной власти, делает достаточно широкий круг населения криминально ориентированным, тормозит развитие и повышение эффективности государственной управленческой деятельности, способствует формированию бюрократического государство и бюрократии, оторвавшейся от народа и зарвавшейся в решении собственных вопросов. В конечном итоге она дискредитирует и саму Власть (особенно высшую), которая не противодействует в достаточной мере коррупции, и Общество, которое не в состоянии понять и потребовать от избранной им же Власти борьбы с коррупционными проявлениями.

Не способствует коррупция и авторитету России в мире. Можно по разному относиться к данным о состоянии коррупции в нашей стране, они противоречивы, но по данным международной организации Transparency International, которая опубликовала (в ежегодном отчете) индекс восприятия коррупции, Россия заняла 127 место, а ее соседи — Гондурас, Непал, Филиппины, Руанда. Хорошее соседство, не правда ли? (По этому индексу на основе экспертных оценок страны ранжируются по шкале от 0 до 10 баллов: ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, 10 — наименьший. Наивысшую оценку и высшее место по наименьшей коррумпированности госаппарата получили Финляндия, Исландия и Новая Зеландия — по 9,6 балла, США — 22-е место и 7,3 балла, а у России 2,5 балла).

По оценке фонда «Индем» (отчет сделан в 2005 г.), объем деловой коррупции в России составляет 316 млрд долларов, еще 3 млрд долларов приходится на взяточничество в бытовой сфере. А по данным экспертов ЮНЕСКО, приведенным в исследовании «Коррупция в школах и университетах: предложения по решению проблемы», в России поступление детей в вуз ежегодно обходится родителям в 520 млн долларов. Чрезвычайно высокий уровень коррупции признается и Генеральной прокуратурой РФ. Так, первый заместитель Генерального прокурора РФ А. Буксман заявил в интервью в начале июля 2007 г. «Российской газете», что «объем рынка коррупции в России сопоставим по доходам с федеральным бюджетом, его оценочная стоимость составляет более 240 миллиардов долларов». «Средний» продажный чиновник на взятки, полученные за год, может приобрести квартиру площадью 200 кв. метров. 9 тысяч из 28 тысяч коррупционных преступлений, выявленных правоохранительными органами в течение восьми месяцев 2006 г., связаны с взяточничеством. Выявлено почти 50 тысяч нарушений закона о государственной службе, возбуждено до 600 уголовных дел, около трех тысяч чиновников привлечены к дисциплинарной ответственности. Даже ряд губернаторов и мэров крупных городов освобождены от должности и обвиняются в серьезных служебных злоупотреблениях, связанных с коррупцией..

– Получается, что такие преступления просто-напросто массовые.

– Да, размах впечатляет. Нужны еще данные? Могу представить множество и даже конкретных и достаточно близко к нам с Вами лежащих. Вас такое положение едва ли устраивает. Меня — нет!

Для меня неприемлемы рассуждения, связанные с оправданием коррупции, которые в последнее время весьма распространены в широких пределах: от коррупции как «национальной традиции» до ее позитивного значения «как смазки государственного аппарата». Они хорошо понятны и весьма удобны, особенно для тех, кто прекрасно процветает в этой среде как вопиющего казнокрадства, так и жульничества в креслах различного рода «руководителей». Это не соответствует позиции современной теории и практики госслужбы как института служения Государству и Обществу. Коррупция — это смазка для госаппарата, — но какого? Госаппарата, получающего зарплату из средств налогоплательщиков и их же обирающего? Чиновников госаппарата, процветающих и прекрасно живущих в социальной среде, где немалая часть населения живет достаточно убого? Госслужащих, рассуждающих о служении народу и его же презирающих? Такой нам нужен госаппарат, такая бюрократия? Не уверен…

Большинство россиян считают иначе. И если коррупция — смазка для госаппарата, то уж больно дурно пахнущая… И нельзя к коррупции относиться так спокойно и привыкать к ней как к кажущейся неизбежности и даже благу в период «перехода от тоталитаризма к демократии». Удобная позиция для всех — платящих и берущих, которые образуют круговорот решающих вопросы для «себя и своих»… Вот и пришли к тому, как говорит в опросах население, что почти каждый второй не решает свою проблему без взятки или подарка. Поэтому и появился новый вид «бизнеса» — чиновное предпринимательство, которое приобрело солидный размах и стало отражением коррумпированности госаппарата, а если сказать прямо — общественно опасным срезом его теневой деятельности. А что остается гражданам в этой кримократической круговерти «чиновного предпринимательства»? Куда пойти, куда податься?..

Так что коррупция опасна для всех — для отдельного гражданина, для Государства, для Общества, — общественно опасна…

— Вот и Президент Путин в недавнем выступлении, обращаясь к госслужащим, в достаточно жесткой форме говорит: если хотите зарабатывать деньги — уходите с государственной службы.

— В целом, да. Бизнес и государственная служба — это разные сферы деятельности, хотя мы до сих пор не можем их развести, да у нас главным образом и процветает «чиновный» бизнес. Что нередко происходит в кабинетах, у стола госчиновника? Не дашь взятку — придется смириться с тем, что твои документы будут оформляться месяцами, а вопрос — решаться годами. И никакие жалобы не помогут: позиция такого чиновника неуязвима. К тому же сделать что-то в обход, обойти, поломать жесткую бюрократическую систему — это наша родимая национальная черта. У бытового и делового взяточничества одни и те же причины: каждый человек стремится решить свою проблему наиболее быстро и эффективно.

И Президент всё говорит правильно, но пока еще проблема им все же лишь обозначена. Характерно, что в последнее время борьбой с коррупцией занялись почти все силовые ведомства: Минобороны борется с коррупцией в военкоматах, в Генпрокуратуре создано специальное подразделение по вопросам борьбы с коррупцией, ФСБ взялась за чиновников. Глава Счетной палаты С. Степашин выступил с предложением для обуздания коррупции выстроить транспарентную финансово-бюджетную систему, устранить пробелы в законодательстве, позволяющие злоупотреблять бюджетными средствами. Все это хорошо, но пока носит проектный характер. Тема проблемы коррумпированности госаппарата становится узловой и в кампаниях по выборам в Государственную Думу. Не началась бы очередная показушная борьба за исключительное право считаться борцом с коррупцией в рядах чиновничества. Мне думается (и хочется надеяться), что власть наконец-то озаботилась проблемой коррупции и будет реализована реально необходимая и долгосрочная система мер, а не призывы и отдельные посадки взяточников. Необходима, подчеркну, именно система противодействия системной и устойчивой коррупции, пронизывающей, к сожалению, государственный механизм современного Российского государства. Эта проблема сложна, но решаема…

— Сергей Владимирович, отечественный чиновник, российская бюрократия — они как раз находятся в сфере Ваших научных интересов, интересов как теоретика и историка государства и права, и очевидно, они неотделимы от понятия коррупции. Наверное, проблема взяточничества, мздоимства насчитывает не один век — «брали» всегда!

— Брали раньше всегда и везде, да не всегда и не везде, как берут сейчас… Как известно, появляется госаппарат, и он, естественно, персонифицируется в людях — государственных служащих. И где появляется человек — появляется «слабое звено», появляется соблазн продать или использовать государственный управленческий ресурс «для себя и для своих».

В самодержавной России коррупция присутствовала всегда, хотя в начале XX века все же начинает приходить на смену чиновной клановости именно корпоративность государственных служащих, а служение Отечеству и личная порядочность стали доминировать, то есть складывалось естественным путем то, что сейчас называется этическими нормами поведения государственных служащих и оформлено кодексами. А в советское время коррупция хоть и видоизменилась, но не исчезла. С одной стороны, она была заменена системой привилегий, которые должны были материально обеспечить бюрократов и компенсировать их лояльность компартии. С другой стороны, и в советское время брали всегда, но не в таких размерах и не так бессовестно, как сейчас. Все-таки в советское время существовали достаточно действенные механизмы государственного и общественного контроля, пусть чрезмерно идеологизированые, но действенные. Крали, конечно же, брали взятки, но едва ли соизмеримые с современными.

Когда страна в начале 1990-х гг. бросилась в так называемый «рынок» и культ денег проник, а сейчас уже и укоренился в государственной службе, проблема обострилась. Чиновник получил мало контролируемый доступ к огромным ресурсам и начал путать госслужбу и бизнес, постепенно превратив первую в «бизнес на государственной службе». Это наиболее удобная форма «бизнеса» — есть ресурсы, есть клиенты, есть бабки – извините за сленг — деньги, и есть возможность перераспределить доходы в свою пользу, да еще расписаться в ведомости за хорошую зарплату. Прекрасная модель существования, которая не снилась ни одному из бюрократов — ни советского времени, ни так называемых цивилизованных стран, на которые мы любим оглядываться.

Но коррупция еще и многолика. И многие ее проявления не регулируются законодательством. Приемы (бани, яства и всё, что с ними связано…), гонорары за ненаписанные или написанные другими книги, создание фирм, в которые направляется для получения услуг истомившийся в очереди гражданин и которые возглавляются близкими родственниками и друзьями того же чиновника, и другие новые форы «мздоимства» (их можно выделить; только на первый взгляд – более полусотни) получили чрезвычайно широкое распространение. Чиновник для нужд общественных приобретает продукцию определенной фирмы и… едет за ее счет в командировку. Благотворительность? Еще какая, поскольку эта форма «отката» выгодна: это завышение оплаты на 20–40%, и она достаточно безопасна, трудноуловима. Не случайно, например, Москва надеется эффективно сэкономить до 25% городских средств, внедрив «систему единых торговых площадок». Это ли не признание того, что до четверти средств бюджета уходит в различного рода коррупционные доходы и недополучается все теми же гражданами.

Во многом это относится и к государственным учреждениям не только собственно сферы государственного управления, но и образования, медицины и других, распространение в которых платных услуг позволило не столько улучшить положение работающих за счет имущих и имеющих возможность воспользоваться хозрасчетной формой обслуживания, сколько обеспечить их руководителей дополнительными неконтролируемыми (они же получены за дополнительные услуги) доходами, как прямыми — в виде доплат и премий (нередко в 20–30 раз превосходящих доплаты и премии самим работающим), так и дополнительными благами самого различного (порой весьма экзотического) характера — от приобретения для себя и клана дорогостоящих «предметов обслуживания» до различного рода «поощрения угодных» в виде личных надбавок к заплате, заграничных командировок по «делам учреждения» и т.п.

Трудящиеся же поставлены в положение «крепостных поденщиков», работающих на такого «руководителя» и его клан родственников, знакомых и просто преданных ему людей, чаще всего не отличающихся компетентностью и опытом. Немало учебных и лечебных учреждений уже фактически «приватизированы» их руководством и неплохо им подобранным окружением, которое внешне представляет «коллектив» в них трудящихся… А это что — не коррупция? Коррупция, которая практически не пресекается законодательно, — «коррупция в законе»… Это отдельная тема для разговора и исследования, но и она показательна — государство хотя и пытается усилить контроль в этой сфере, но пока еще малоэффективно.

Так что государственная служба как служение государству ничего общего не имеет с бизнесом, тем более чиновным как разновидностью противоправной деятельности.

— Вы согласны, что в 2001–2005 годах коррупционный натиск на граждан со стороны госструктур увеличился? Все больше людей, вступая во взаимоотношения с государственными структурами, подвергаются риску дать взятку.

— Я бы поправил — не госструктур, а сложившейся системы реализации государственной власти с коррумпированной личной базой в виде бюрократии. К сожалению, получилось так, что по мере роста цивилизованности общества (например, при переходе от «кормления» к денежному содержанию чиновников) мы пришли к тому, что государство меняло направленность в возложении расходов на содержание чиновников по отношению к населению.

Ведь мы же не пойдем в магазин и не будем там снова покупать тухлую рыбу, если так произошло в прошлый раз, или молчать об этом? Для этого есть права потребителей. Так мы и есть потребители государственных управленческих услуг, которые нам оказывают госслужащие. Тогда почему мы должны снова и снова выбирать или закрывать глаза на назначение тех лиц, которые используют государственный аппарат, находясь на государственных должностях, в целях личного обогащения за счет общества? Где находится «золотая середина» между «чиновным бизнесом» распродажи ресурсов, и привлечением людей, у которых есть организаторская хватка, менеджерские способности к государственному управлению?

Не помню точно, но вроде бы Сергей Михалков писал в басне: «Но коль попал козел в номенклатуру — подай ему руководящий пост!». Когда начинаешь разбираться — прекрасно понимаешь, что если государственный служащий и «утонул» после мздоимства, например, во Владивостоке, то он обязательно всплывет где-нибудь еще — никак не тонет такое «г... госслужащее». У меня даже есть на этот счет «околонаучный термин»: поскольку чиновник не тонет ни в какой ситуации, как определенная субстанция, то я назвал это «бюрократическая субстанционность» как признак государственной службы в бюрократическом государстве…

Я бы сказал, что не только коррупционный натиск на граждан со стороны бюрократии увеличился, но и готовность общества вступать в коррупционные деяния не уменьшилась даже при имеющихся возможностях защиты себя от них. Люди просто не могут (часто и не имеют возможности из-за низкой организации работы) быстро и эффективно разрешить свои проблемы и дают, дают, дают… Так что не нужно все перекладывать на государство. Сами хороши…

— Вот Вы обозначили десятилетний отрезок времени как период интереса к проблематике, связанной с коррупцией, а в какие определенные, формальные рамки за это время интерес уложился?

— Коррупцией я интересовался в связи с изучением теории и истории государственного управления давно. В 1999–2000 гг. работал с Американским университетом (Вашингтон) по гранту Министерства юстиции США, который был получен на исследование проблем организованной преступности и коррупции. Затем исследования продолжились уже в рамках работы лаборатории антикоррупционных исследований НИИ государственного управления Уральской академии государственной службы. За это время удалось провести ряд полезных и глубоких по характеру и тематике исследований. Разные стороны, разные, так сказать, срезы. Мы брали социологию, правовое регулирование, проблемы правосознания, брали вопросы экспертизы нормативных актов… Так что десять лет — это период, вполне позволяющий трезво исследовать и оценивать проблему.

— Значит, исследования заказные, договорные. А кто выступал их заказчиком?

— Были заказы от администраций северных территорий, Тюменского Севера, которые шли через НИИ госуправления УрАГС. Но для меня «главным заказчиком» был все же научный интерес к проблеме. В результате нашей работы получались аналитические документы, некая научно-практическая схема, посвященная коррупции, включающая практические рекомендации. Эти исследования в том числе публиковались в различных сборниках… Сейчас же в большей мере я занимаюсь проблемой правосознания госслужащих. Некоторые мои аспиранты работают в том же направлении. По сути, прежняя лаборатория, просуществовав пять лет как часть НИИ, живет сейчас как некое неформальное объединение. До этого она была частью института, мы активно проводили исследования, организовывали научные конференции… Так что польза ощущалась. И резонанс определенный был. Сейчас внешняя часть этой работы, к сожалению, затухла и ушла на второй план. Пока не могу ответить — надолго ли…

Вообще, заказчиков много — научный интерес, потребители исследований, стремление реализовать наработки, а если это еще и оплачивается (довольно редко) — начинает присутствовать и интерес «кассовый».

— Ну вот выдана аналитическая записка, практические рекомендации… Вы как считаете — насколько это полезно было на практике, привело ли к положительным сдвигам? Или приняли заказчики отчет, поблагодарили, и ушло это, то есть итог сделанного, в народ, в очередные публикации, в диссертации, которые читают лишь коллеги-иссследователи?

— На сегодняшний день вопрос состоит не в том, чтобы написать, — слава Богу, с этим у нас пока все в порядке. Важно сработать на наше родное государство и общество. Ученые транслируют в практику госслужбы и общественное мнение, формируются взгляды ученых: с кафедр вузов педагоги пытаются привлечь к проблеме студентов, сформировать новую генерацию чиновников, осознающих свое значение как человеческого ресурса гос-управления, ответственных за дело и совестливых. Необходимо, прежде чем что-то делать, осознавать, что так жить нельзя. Ведь в начале любого Дела лежит Слово… Так что Наука говорит Слово, которое должно (пока еще надеюсь) отозваться и в Обществе, и среди власть предержащих… А это пока еще большая проблема.

Не скрою, и я в этом отношении своих исследований востребован — публикуюсь, участвовал в ряде международных конференций в России и за ее рубежами. Недавно был приглашен на научный семинар в Казахстан, в Астану, где представил свой доклад и получил немало интересных сведений о том, как эта теперь уже самостоятельная страна решает (и небезуспешно!) проблемы коррупции. Сейчас прорабатываю с рядом российских и зарубежных коллег проекты по изучению коррупции.

Исследования всегда несут свою познавательную и прикладную нагрузку. Анализы, прогнозы, законопроекты — это научная продукция, которая отражает состояние и осознание проблем коррупции, привлекает к ним внимание Власти и Общества. Вопрос в том, есть ли у последних желание прислушаться. Проблема в том, что коррупция — это модная тема, которая сильно утонула в «говорильне», кочует от одних оборотней и взяточников, показанных по ТВ, к очередным… В итоге — вопрос в том, что многие интересные научные разработки, инициативные законопроекты тонут или уже утонули в рутине того же государственного аппарата и безразличии общества… Много говорильни, кампанейщины, а не системной и порой не очень видимой работы…

— Вот я об этом же. Говорят о коррупции в последние годы вокруг все, начиная с Президента, говорят губернаторы, высшие чины МВД, законодатели-депутаты, руководители муниципальных властей, словом, все клянутся, что ведут бескомпромиссную борьбу с коррупцией, что будут в этой войне со взятками побеждать… А где реальные результаты? До суда доходит просто мизерное число коррупционных дел. Большинство чиновных взяточников слегка журят… Ну поругают, что попался… И они, взяточники по крупному, снова всплывают, как Вы говорите, на очередных руководящих постах.

— Вы правы и не правы одновременно. Государство в последние месяцы несколько усилило правоохранительное и карательное давление на коррупционеров, но лишь репрессивное. Это понятно: привлечение к уголовной ответственности коррупционеров, шумные коррупционные скандалы, освещаемые в СМИ, и т.п. — все это хорошо видно гражданам и политически выгодно. Но здесь, на мой взгляд, три главные проблемы, которые необходимо решать, прежде чем опираться на меры различных видов ответственности. Обозначу их в общем и кратко.

Первая проблема состоит в том, что сама власть реагирует на проблему ситуативно и хаотично, а не комплексно и системно. Ведь меры, ею предпринимаемые, зачастую носят выборочный характер — против отдельных, уж очень заворовавшихся чиновников. Латентность коррупционных проявлений очень высока: практически если не любого, то многих чиновников пошевели — и найдешь коррупционера в социально-нравственном (к сожалению — не в правовом) плане. Необходим комплекс мер — от четко обозначенной политической воли до создания организационно-правовых, а не только карательных механизмов обеспечения антикоррупционной политики. Не буду их здесь раскрывать — они хорошо известны и проработаны в зарубежной практике и достаточно полно представлены моими коллегами по цеху — учеными-юристами.

Вторая проблема состоит в том, что во многом сама система отбора госслужащих по-прежнему построена и пронизана элементами фаворитизма и клановости, а не истинной корпоративности. Когда я смотрю на наших умных, толковых студентов, я не уверен, что они будут сильно востребованы на госслужбе, именно по этой самой причине (подчеркну и мою личную позицию в отношении абсурдности подготовки школьников по специальности «Государственное и муниципальное управление»). Конечно, есть механизмы и правовые ограничения, но многих механизмов и ограничений просто не предусмотрено системой или они попросту не соблюдаются! На госслужбе человек должен быть защищен от произвола непосредственного руководителя, должен быть поддержан самим обществом и защищен системой защиты прав госслужащего.

Не случайно же в Швеции, например, омбудсмен юстиции (уполномоченный по правам) занимается вопросами реализации прав госслужащих. Заметим и то, что почти все госслужащие осознают право на карьеру — продвижение по служебной лестнице, но лишь 21% считает, что оно зависит от их личных профессиональных качеств и опыта работы, а не от личных связей и пристрастий руководителя, и менее одного процента считают возможным защитить свое право на служебный рост. Не показательно ли?

Обратим внимание и на то, что опросы фонда «ИНДЕМ» показывают: почти 50% служащим удалось получить нужную работу и продвижение по службе с помощью взятки. Деньги заплачены, и здесь начинает действовать еще один бюро-кратический закон: «Деньги, потраченные на взятку, должны вернуться за счет должности в геометрической прогрессии и в минимально сжатые сроки». И вы думаете, не возвращаются? Думаю, что этот закон действует — иначе давать взятку просто «нерентабельно», не будет же она «благотворительной помощью соответствующему чиновнику».

Третья проблема — это сам госслужащий. Она состоит в том, что он должен не только обучаться, а именно «приуготовляться к государственной службе», как гласил Устав Царскосельского лицея еще в 1810 г. — устав первого в России, да и Европе, специального учебного заведения. Я не говорю о профессиональной подготовке и получении практических навыков — это аксиома. Особо актуализируется проблема антикоррупционной подготовки будущих специалистов-управленцев по четырем основным направлениям:

1) общая гуманитарная подготовка — развитие этико-ценностных ориентаций и формирование внутренних ограничителей как препятствия коррупционной деятельности;

2) правовая подготовка — знание законодательства, как являющегося основанием ответственности за правонарушения коррупционного характера, так и предупреждающего возможности их совершения;

3) управленческая подготовка — приобретение познаний управленческого характера, связанных с деятельностью по организации антикоррупционной деятельности как в рамках отдельного государственного (муниципального) органа, так и их системы;

4) практическая подготовка — получение практических навыков антикоррупционной деятельности во время работы с населением, исследования состояния коррупции и другие формы участия в работе в данном направлении.

На этом я уже останавливался подробно, в том числе и на страницах журнала «ЧиновникЪ», и не буду говорить более детально. Лишь подчеркну, что формирование и развитие этико-ценностных ориентаций государственного и муниципального служащего должно производиться в контексте противодействия коррупции. Данная проблема представляется наиболее сложной, связанной не только с вырабатыванием внутренней устойчивости к возможной собственной коррупционной деятельности, но и пониманием несовместимости коррупции с нормальным развитием общества и системы государственного управления.

В этом отношении накопленный мировым сообществом опыт показателен и вполне применим к российским реалиям. Весьма интересны и представляют практическую ценность Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих» от 11 мая 2000 г. и приведенный в качестве приложения к нему «Модельный кодекс поведения для государственных служащих». При этом Комитет министров рекомендовал «правительствам государств-членов при соблюдении национального законодательства и принципов, регулирующих деятельность государственной администрации, содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих, руководствуясь Модельным кодексом поведения для государственных служащих».

Модельный кодекс достаточно четко сформулировал одно из главных положений: что он «предназначен для уточнения норм поведения и честности, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм и информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих», а также то, что «определенные им положения будут составной частью условий труда государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним» (ст. 2-3). Представляется, что крайне необходимо изучить и использовать в правотворческой деятельности и подготовке государственных служащих существующую в современных развитых странах практику по определению и нормативно-правовому закреплению этико-ценностных ориентиров для государственных и муниципальных служащих и выстроить систему ответственности за их несоблюдение. Чиновник должен быть внутренне готов к коррупционному давлению и обладать инструментарием выхода из коррупциогенных ситуаций.

Есть и еще проблемы — прозрачности комплектования корпуса госслужащих, их партийной принадлежности, использования ресурсов в политической коррупции, ответственности, материального обеспечения и многие другие. Это отдельные темы. Они находятся в стадии моей проработки и будут представлены позднее…

— То есть вообще должен быть иной подход к подбору госслужащих, проверке их на лояльность, на подверженность коррупции?

— Если госслужащий пришел на государственную службу — он находится в системе определенного управления, он должен в этих рамках трудиться и отвечать за свои действия! Ведь смогли же в Малайзии проблему решить, в Сингапуре… Там чиновника оценивают всего по двум параметрам — нищета и жадность. Молодой чиновник приходит на госслужбу, у него появилось желание взять взятку, поймали на этом — в ответ получает штрафы, условное лишение свободы и полный запрет на службу любого рода в дальнейшем! Это для него потеря репутации. Если же опытный чиновник взял взятку — тут он получает максимальное наказание — за жадность.

Да, азиатский способ! Но у нас и такого нет. У нас есть контроль над доходами, но нет контроля за расходами! У нас госслужащие низового звена могут себе позволить ездить на дорогостоящих автомобилях или особняк в сотни квадратных метров заиметь, стоимость которого превышает их официальный доход за несколько сот лет «чиновного труда». И ничего. Шума много, а «Васька слушает да ест...».

— Сейчас созданы различные антикоррупционные комиссии и комитеты при органах государственной власти и общественных организациях. Что будет проверяться? Эти самые расходы чиновников?

— Да, доходы и особенно расходы. Это выбьет основу «чиновного бизнеса» как госслужбы, связанную с «личной заинтересованностью» (конфликтом интересов) государственного гражданского служащего, влияющую или могущую повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и возможность получения доходов непосредственно для самого служащего, членов его семьи, родственников и иных граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан какими-либо обязательствами. Для этого нужны вневедомственные специальные соответствующие структуры, полномочия, гарантии. Еще раз вспомним зарубежный опыт. В ряде государств есть что-то типа комитета по надзору за госслужащими, что-то вроде службы внутренней безопасности. Правда, и это не панацея.

— Но не случится, что тогда желающих служить не останется совсем? И сейчас вакансий много, в частности в низовых звеньях госаппарата. Низкая зарплата, никаких социальных преференций. Например, эта кадровая ситуация касается налоговых органов, где огромная текучка.

— По поводу вакансий не уверен. Может быть, самых низовых, да и то не особый дефицит. Но здесь мы и выходим на проблему! Дело даже не в зарплате! Один из неписаных законов коррупции гласит: «Взятка всегда пропорциональна должности и зарплате, чем выше последние — тем выше должна быть и ее сумма». Да и огромные разрывы в денежном содержании «верхов» и «низов» (в теории разница не должна быть больше 3–6-кратной) не способствуют корпоративности госслужащих, стимулируют не профессионально заслуженный карьерный рост, а карьеризм — верный спутник коррупции.

А вот, например, если давать служащему беспроцентный кредит на решение основных его социально-бытовых проблем и за хорошую службу его постепенно списывать, а в случае провинностей увеличивать проценты по кредиту и так далее? Станет ли хорошо работать госслужащий с перспективой получить квартиру через четыре дня после наступления пенсионного возраста? Маловероятно. Не надо давать бесплатно квартиру, надо обеспечивать соответствующую систему поддержки. Необходима четкая система страхования служебных рисков, достойная пенсия для всех категорий госслужащих, но обязательно соразмерная и зависимая от качества службы. И их потеря или ограничения при наличии как коррупционных правонарушений, так и некачественной, неэффективной деятельности.

Вот, к примеру, в московской мэрии штрафуют служащего за невыполнение документов. Или в Казахстане — там масса проблем, но создаются же и успешно работают центры обслуживания населения, внедрен принцип «одного окна», где можно все бумаги сдать и получить то, что нужно, сразу. Недавно побывал там в рабочей командировке. Много полезного сделано в Республике Казахстан, чтобы снизить уровень коррупции, устранить ее причины. Чтобы не было необходимости давать взятку за ускорение рассмотрения документов. И сейчас они работают над тем, чтобы люди в очереди ждали не по полчаса, а по пятнадцать минут.

В России пока мало что меняется, не учитывается, что за последние пять лет число обращений в госорганы за получением различных документов, решений выросло в несколько раз. Это и приватизация, и имущественные дела, и развитие малого бизнеса. А у нас до сих пор нет понятия коррупционных проявлений. Коррупция сейчас рассматривается как отдельные виды преступления — взятка, злоупотребление служебным положением и т.д. А возьмите обмен ресурсами, процветающее «гостеприимство»… Даже среди преподавателей есть факты походов в ресторан, получения подарков и взяток для успешного решения проблем с экзаменами. Это все — элементы коррупции! И проблемы выливаются в системное явление.

А по поводу Вашего вопроса о желающих служить — будут желающие, когда эта сфера деятельности будет не «доходным местом», а местом реализации собственного потенциала, получит общественное признание и обеспечит достойное существование. К тому же госслужба — это стабильная работа, что также немаловажно, а если в ее получение и саму служебную деятельность человек вложит свой потенциал, то и терять в совокупности есть что…

— Вернемся к конкретному итогу Ваших разработок этой проблематики. Это и подготовка практических рекомендаций, и проведение научных конференций, симпозиумов… Что еще организационно нужно сделать, может быть, кардинально, чтобы добиться существенного улучшения дел? С позиции ученого, который занимается этой проблемой?

— Во-первых, должна быть определена политическая воля — навести в данной сфере порядок, существенно улучить ситуацию и снизить условия проявления коррупции во всех сферах. Она вроде бы выражена достаточно четко.

Напомню, что Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. подчеркивал, определяя важнейшие общенациональные задачи, что «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению», а «коррумпированность чиновничества и рост преступности тоже являются одним из следствий дефицита доверия и моральной силы в нашем обществе».

Правда, в перечне мероприятий по реализации Послания ни слова не сказано о коррупции и конкретных мерах по противодействию нарастающей коррумпированности чиновничества. Иначе, как подчеркивает сам Президент, «коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей». Характерно, что и само общество (по данным социологических опросов – 25%) успех борьбы с коррупцией связывает с политической волей Президента.

Но мало только обозначить политическую волю — необходимо перейти к признанию коррупции политической проблемой и одной из главных проблем административной реформы. При этом характерно, что более 50% граждан (данные «ИНДЕМ») считают, что коррупцию можно «победить всем миром». Так что еще не все пока потеряно…

— Но ведь система взяток — возьмем последние 15 лет, время развала системы социализма и перехода к нынешнему обществу, — за эти «смутные» годы система коррупции не просто расцвела, а еще и отшлифовалась, стала универсальной и проникла во все сферы, система смазана и работает на полную мощь. Авторитетные социологические исследования, проведенные и пять лет назад, и год назад, подтверждают, что цифры коррупционных оборотов в России сравнимы с ВВП… Не просто конвертик «на молочишко», а членство в руководстве банка или дворец в нейтральной стране, блага сказочные, часто косвенные, трудно выявляемые, не в виде пачек долларов или рублей… И даже немалые цены на все обозначены.

Как поломать эту смазанную, исправно действующую систему, которая всех устраивает, когда все вокруг правила ее усвоили, и большинство приноровилось к ним? Только что лозунгов нигде не висит: «Мы — за коррупцию!». И никому не нужны перемены?

— Меня как ученого, как гражданина она не устраивает, и многих она, эта порочная система не устраивает! Дело же не в лозунгах. Давайте же четко определимся, что мы собираемся жить не по закону, а по понятиям…

— Коррупционеры и те, кто вынужден давать взятки, давно определились! Только вслух об этом не говорят, но живут последнее десятилетие именно так! И это единицы, кого не устраивает «жизнь по понятиям».

— Разрешите, возражу. Вот приходим мы в налоговую в Казахстане. Там разве не берут? Думаю, что берут! Но там есть законы о коррупции, о привлечении за коррупционную деятельность, а у нас в законодательстве (!) нет коррупции — нет ни ясного и исчерпывающего понятия, ни составов коррупционных правонарушений. Соответственно, признав, что эта проблема есть, нужно перейти к определению понятий и обозначению того, что и почему мы не принимаем для своего государственного аппарата. Все это должно быть задокументировано, принято Госдумой и использовано в судебной практике. Должна быть разработана система мотивации успешной деятельности госслужащего и способы его удержания на работе, его материальной и моральной заинтересованности. Нужно четко признать, что, если госслужащий, которому государство создает определенные условия, совершает коррупционное правонарушение, его как работника пожизненно изымают из этой системы. Необходимо прекратить устраивать кампанейщину и перестать давать большие сроки лишения свободы. За коррупционные правонарушения есть три самых главных наказания — это репутация, общественное осуждение и конфискация того, что ты нечестно заработал. По закону, по суду, гласно!

— О создании антикоррупционных правовых актов. О консультациях законодателей и ведущих ученых в этой проблематике. Нужен ли объемный антикоррупционный закон? Примет ли его Дума? Мировой опыт таких законов есть?

— И на уровне международно-правовых актов, и на уровне наших ближайших соседей — бывших республик СССР, а ныне самостоятельных государств опыт есть и достаточно действенный. Мировое сообщество давно и серьезно обеспокоено проблемой коррупции. Свидетельство этому — Конвенция ООН против коррупции 2003 г., конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» и «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» 1999 г. Они подписаны и Россией, а конвенция об уголовной ответственности ратифицирована в июле 2006 г. Нужно соответствующее указанным международно-правовым актам российское антикоррупционное законодательство, проведение ревизии на соответствие первым всего массива узаконений, создание системы проведения экспертизы на коррупциогенность принимаемых на всех уровнях нормативных правовых актов и, особенно, принимаемых решений. Еще раз подчеркну — нужна система мер самого различного характера для постановки под контроль коррупции в России и активного противодействия ей. Именно система…

— Применительно к Вам, что конкретно, в ближайшем будущем, планируется сделать?

— Во-первых, продолжать исследовать эту интересную тему, акцентируясь на проблемах правосознания, этики, ответственности. Михаил Булгаков правильно сказал про разруху в головах. При переходе на рыночные отношения все наше население стало бегать с полтинниками в глазах, стараясь урвать лишний рубль. А инвестиции не идут, доверия нет, легитимности власти нет. Почитайте данные социологических опросов про доверие к госаппарату: на первом месте по недоверию — органы внутренних дел! На третьем месте — суды, прокуратура вообще неизвестно где находится… Получается пирамида наоборот! Если человек не может найти защиты, то жизнь по понятиям подсказывает решение, хотя и заводя в логический тупик. Она ведет к кримократии — организации власти на криминальных началах.

Часто надеются на победу в борьбе с коррупцией. Не раз говорилось: победить очевидно нельзя, явление слишком сложное, но заметно снизить, обуздать, сократить — можно и нужно.

— В этом смысле Ваш прогноз, Сергей Владимирович, печальный или все же оптимистический?

— Он пессимистичен на ближайшее время — довольно много упущено и придется наверстывать, без кампанейщины и истерик в СМИ, продуманно и системно, что не может не дать эффект. Но мой прогноз оптимистичен в перспективе, в том смысле, что рано или поздно все встанет на свои места. Новое поколение, хотя и медленно, уже становится свободнее, требовательнее, и, по закону диалектики, со временем количество перейдет в качество. Скоро ли? Это будет зависеть и от отдельного Гражданина, и от Общества, и от Власти...

Беседу вел А. ПАНОВ.

Рисунки Игоря Смирнова (Москва).

  • Общество и коррупция


Яндекс.Метрика