Реформы государственного управления в свете становления гражданского общества

Скоробогацкий В.В.

 В.В. Скоробогацкий, первый проректор Уральской академии государственной службы, доктор философских наук, профессор;
 

Регионы являются базовым уров­нем легитимации политического режима, который существует в стране. Надо понять, что именно на уровне регионов эта легитимация может получить свое завершение. Необходимо, чтобы процесс легитимации власти был завершен, чтобы он дошел до базового уровня. Только это может обеспе­чить стабильное политическое развитие страны.

Принимаемые ре­шения часто не имеют глубины, стратегической перспективы, они не связаны с национальной историей, с ее традициями и не заключают в себе задела на будущее. Это ситуативные, тактиче­ские, оперативные решения. На­чиная с горбачевской перестройки, а может быть, и больше, мы нахо­димся в фазе оперативно-тактического маневрирования, а то, что называется стратегией, – это либо разговоры, либо чрезвычайно хаотичный процесс смены одних программ и подходов другими. Выход следует искать в реше­нии региональных проблем, в том, чтобы превратить регионы в полнокровные субъекты Федерации, оказывающие серьезное влияние на принимаемые центром решения.

РЕФОРМА ИЛИ СМЕНА ПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА?

Слово «реформа» применительно к вопросам государствен­ного строительства сегодня является, пожалуй, наиболее употре­бительным и модным в современном политическом лексиконе. Частота его использования иногда даже рождает впечатление, что мы вернулись на 10-15 лет назад, к временам перестройки и на­чального этапа демократических реформ. Но впечатление это об­манчиво, потому что открывающаяся вместе с этим историческая перспектива политических и общественных перемен соотносится с перестройкой и ельцинской эпохой, как негатив с позитивом. Сходство налицо, но это сходство антиподов. Речь сегодня идет о решительной, принципиальной смене политического курса.

Хронологические границы смены политического курса опреде­лить несложно. В общем и целом они совпадают с переменами в Кремле и охватывают период продолжительностью в пять лет. Это срок, вполне достаточный для того, чтобы сделать определенные вы­воды о характере этого курса. Контекст, в котором используется тер­мин «реформа» в наши дни, связан с критикой предшествующего де­сятилетия девяностых годов. Косвенно эта критика затрагивает и ключевые идеи горбачевской перестройки, что позволяет усматри­вать в ее генезисе определенные черты неосталинизма. Причем эта критика с течением времени приобретает последовательный, много­аспектный, системный характер. В этом смысле Реформа с большой буквы, коренное изменение различных сторон государственной жиз­ни вы­глядит как проект, призванный создать новую, во многом про­тивоположную прежней социальную реальность. В состав этого про­екта входят «частные» реформы, в частности, государственной служ­бы, административная, основ местного самоуправления. Это также реформа отдельных сегментов избирательной системы (замена гу­бернаторов и руководителей представительных органов субъектов Федерации в Совете Федерации их представителями, новая проце­дура избрания губернаторов, ликвидация индивидуальных окру­гов на выборах в Государственную Думу). Это связанная с изме­нениями механизма выборов на федеральном и региональном уровнях реформа партийной системы. Это создание федеральных округов, это унификация по федеральному образцу конституци­онно-правового поля и многое другое.

Впечатляющий объем перемен, уже осуществленных, осуще­ствляемых и поставленных на повестку дня, свидетельствует о том, что данный проект не является суммой частичных, локаль­ных изменений, уточнений и корректировок. Он, как говорилось ра­нее, представляет собой систему, за которой скрывается некая теоретико-методологическая концепция, можно сказать сильнее – политическая философия. Эта теоретико-методологическая кон­цепция новой социальной реальности представляет собой свое­образный код. Раскрыв его, мы получаем возможность более или менее адекватной интерпретации данного проекта, возможность осмысления его близких и отдаленных последствий, той истори­ческой перспективы, которую он в себе заключает.

В КАКОМ ГОСУДАРСТВЕ МЫ ЖИВЕМ?

Если обратиться к критике прошлого, которая сопровождает – даже еще не реализацию, а только идеологический маркетинг нового проекта, – следует отметить ее откровенно антилиберальную направ­ленность. Необходимость реформирования различных сторон госу­дарственной жизни прямо и недвусмысленно связывается с теми не­гативными явлениями, которые принесли с собой реформы первой половины 90-х годов. По утверждению идеологов нового проекта, эти реформы – продукт либеральной философии, чем, собственно, и обосновывается ее гибельность и чужеродность для России. И в этом пункте, не оспаривая пока положения о связи между либерализмом и демократическими реформами, хочется задать вопрос: а является ли нынешнее государство, Российская Федерация, воплощением либе­рально-демократических идей и принципов? Основным признаком современной демократии является осуществление гражданского кон­троля над силовыми структурами и спецслужбами, и по этому кри­терию Россия сегодня не входит в клуб передовых демократий.

Вто­рой показатель — обеспечение прав и свобод человека, провозгла­шенных во Всеобщей декларации прав человека, принятой Органи­зацией Объединенных Наций. О реальном состоянии дел в этой об­ласти можно судить даже не по ситуации в Чечне, как это делают представители европейских структур. В соответствии с рецептами М. Фуко, достаточно взглянуть на порядки, распространенные в за­крытых и «полуоткрытых» для общественности учреждениях – в российской армии и тюрьмах, в больницах и школах.

Третий крите­рий демократии – специфическая конфигурация государственной власти, предполагающая ее разделение, то есть действие механизма сдержек и противовесов в отношениях между исполнительными, за­конодательными и судебными инстанциями.

Четвертый – реальная независимость средств массовой коммуникации и института общест­венного мнения, и в этой области положение дел демонстрирует серьезное отступление от той свободы слова, которая отличала наше общество десять-пятнадцать лет назад. Апатичное безмыслие и бесчувствие, поразившие наш образованный класс, с одной сто­роны, засилье «чернухи» и «порнухи» на телеэкранах и страницах газет, с другой, – всего этого вы не найдете на либеральном Западе.

На мой взгляд, тезис о связи между либерализмом и состоянием нашей государственности является мифом, сознательно запущенным в массовый оборот для идеологического обоснования проекта ре­формирования нашей государственности. Этот миф призван при­крыть кардинальный факт нашей публичной жизни, а именно: госу­дарство, которое мы по легковерию или в надежде на светлое буду­щее считали новым, является на самом деле все тем же советским го­сударством. Жесточайший системный кризис советского общества, который и сегодня отзывается чрезмерной степенью фрагментации общества и поляризацией социальных отношений, обусловил тенденцию распада прежней государственности. В этой тенденции кризис нашел свои внешние проявления.

Среди них мож­но отметить утрату внешнего «пояса» советской империи вследствие падения режимов, зависимых от нее, затем изменение ее собственных границ в результате отделения ряда территорий, приобретенных на­чиная с 1654 года, а также постоянно возникающая угроза дезинте­грации самой Российской Федерации. Этот кризис имел и внутрен­ние последствия – глубинные и долговременные, в том числе разло­жение государственности и редукцию некоторых ее функций и ин­ститутов, перешедших из актуального состояния в латентное. Деге­нерировавшее советское государство, поспешно и с различной степе­нью успеха приспосабливающееся к новым экономическим, соци­альным, политическим, культурным, международным и региональ­ным условиям своего существования, – это и есть то государство, в котором мы живем и которое пытаемся реформировать, выдавая его за детище либеральной демократии.

Следует напомнить, что, согласно учению об эволюционной морфологии, разработанному А.Н. Северцовым и И.И. Шмальгаузеном, к числу возможных форм биологического прогресса относятся не только ароморфоз или идиоадаптация, но и дегенерация. Причем в биологическом мире последняя встречается, может быть, даже чаще других.

Итак, нынешнее российское государство есть промежуточный итог распада и разложения советской государственности и, говоря шире, советской цивилизации. Оно без особого успеха пыталось и все еще пытается приспособиться к принципиально изменившимся внутренним и внешним условиям и тормозит процесс интеграции российского общества в современную цивилизацию, приобщения к ее достижениям в экономике, в науке и образовании, в области высо­ких технологий, в гуманитарной сфере, включая проблему гарантий основных прав и свобод человека, в здравоохранении и в быту. При­мерно с тем же успехом мы могли бы участвовать на наших «Жигу­лях» в автомобильных соревнованиях «Формула-1». Или в первенст­ве мира по футболу. Негативное влияние советской государствен­ности и цивилизации на нашу политическую и духовную ситуацию имеет два измерения или масштаба – среднесрочный (тактический) и отдаленный (исторический).

В первом случае речь идет о том, что под патронажем государства в нашем обществе получили расширен­ное воспроизводство: а) наследница советской номенклатуры – бюрократия, бесконтрольно распоряжающаяся общественными ресур­сами различного рода (материальными, финансовыми, информаци­онными и др.), и б) теневой и криминальный мир, превратившийся сегодня в полуоткрытую корпорацию с присущими ей нравами, кодексами поведения, ценностями, языком и активно осваиваю­щий и перестраивающий по своему образу и подобию простран­ство публичной жизни и ее институты.

Размышляя над историческими последствиями воздействия со­ветской государственности на современную ситуацию, мы должны отметить, что в глубинных структурах этой государственности в ла­тентной и редуцированной форме сохраняются ключевые институты тоталитарной системы, а именно:

1) особый статус (положение и роль) спецслужб, олицетворяющих рыцарское и бескорыстное слу­жение Государству, носителей долга и страха;

2) культ вождя как персонального и символического выражения дееспособности и вели­чия Государства;

3) доминирующая партия как институционально за­крепленное и выраженное единство народа, объединенного вокруг Государства и его вождя, как субъект политической воли общества;

4) тяга к идеологическому синтезу общественного сознания, обеспе­чивающему эффективность и однозначность политического дискур­са, властный контроль над системой социальной коммуникации.

Взя­тые в целом, в комплексе, эти положения составляют ядро опреде­ленной философско-политической установки – этатизма. Этатизмом я называю отношение к государству как к сверхценности. В свете этой установки государство возвышается над обществом, это Левиа­фан, которому призван служить человек. Государство ставится на­равне с Богом в качестве последнего, абсолютного основания и высшей цели человеческого существования. В своих прикладных значениях этатизм предполагает признание решающей роли го­сударства во всех сферах жизни общества – экономической, по­литической, социальной и культурной.

Этатизм плох не сам по себе, а в определенной исторической перспективе. Историческое время этатизма истекло, он исчерпал себя и морально, и политически. Его время закончилось, когда сложились и окрепли институты гражданского общества, ставшие сначала парт­нером государства в деле управления общественными делами, а за­тем, по мере развития представительной демократии, поставившие деятельность государства под контроль общества. В общем, этатизм тяготеет к унитарной модели государства. В нашей ситуации этатизм означает реставрацию прошлого – возрождение советской государст­венности в форме Империи. В этом плане он является серьезным препятствием для становления федеративных отношений, для фор­мирования реалистической региональной политики и превращения областей и краев в полноценные субъекты Федерации. В сфере идей­но-теоретической этатизм подпитывает антилиберализм.

Накал антилиберальной риторики свидетельствует о том, что советское государство и принципы либеральной демократии не­совместимы: или одно, или другое. Но тогда в чем смысл обвине­ний, выдвигаемых против либерализма? Уж не в том ли, что он подрывал и подрывает основы существования дегенерировавшего советского государства? На мой взгляд, если время этатизма в России истекло, то время либерализма еще не наступило. Не хва­тает главного – основания, почвы, то есть развернутой и дейст­венной системы институтов гражданского общества, уровня раз­вития гражданского сознания, соответствующей политической культуры (культуры участия) и политической организации.

Показательно, что антилиберализм, сменивший антикоммунизм конца 80-х – первой половины 90-х годов (вспомните его ключевой лозунг о «красно-коричневой» угрозе), является столь же абстракт­ным в политическом отношении, это типичное «против», отказ как таковой во имя расплывчатой, отвлеченной цели. Антилиберализм сегодня удовлетворяет (и тем самым объединяет) различные идейные течения – коммунистов (как противников рыночной экономики и идеологического плюрализма), националистов-державников и на­ционалистов-почвенников (как противников полумифического «За­пада»), клерикалов (как противников личной свободы и свободы в духовной сфере), а также рыночников-прагматиков макиавеллистского толка, готовых брать успешные образцы у кого угодно, от Пи­ночета до Дэн Сяопина.

Антилиберализм – это отказ от прежнего пу­ти, и в этом плане он имеет двойственный характер. Двойственный постольку, поскольку наше недавнее прошлое являет собой пример противоестественного симбиоза сталинизма и либерализма. Союза не только противоестественного, но и неравного: сталинизм намного прочнее укоренен в нашей действительности, в сознании и его сте­реотипах, в культуре с присущим ей строем ценностей, в традициях и практике государственного и местного управления и во многом другом. Так от чего отказываются авторы проекта Реформы нашей госу­дарственности – от сталинизма в его осовремененной форме или от ученического либерализма начала 90-х, практически мало действен­ного, во многом утопического и догматического, оказавшегося под мощным воздействием советской идеологической традиции?

В ПОИСКАХ АЛЬТЕРНАТИВЫ: ПОЗИТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ

Ответ на этот вопрос невозможен без решительной перемены в умах и в инструментах научной работы. Но в первую очередь, на мой взгляд, необходима серьезная перемена в политических подходах к проблеме региона. Потому что сама идейно-теоретическая, концеп­туальная основа, через призму которой и власть, и политическая нау­ка, и рядовой гражданин смотрят на проблему региона, не соответст­вует ни тому, что он собой представляет в сегодняшней России, ни тем тенденциям и процессам, которые происходят в регионе. Поэто­му если сегодня и есть какое-то целенаправленное политическое влияние на ход событий в регионе, то оно часто осуществляется нау­гад и не отвечает реальным тенденциям, которые здесь происходят.

А теперь о самих тенденциях. Первой среди них я поставил бы следующую: российские регионы представляют собой определенные социально-политические лаборатории, где совершаются эксперимен­ты по выбору будущего политического режима в России. Если взять всю палитру российских регионов, то, согласно ряду исследований, мы можем найти целую гамму политических режимов в рамках Рос­сийской Федерации: откровенно и умеренно авторитарные, демокра­тические, либеральные. Скажем, Ульяновская область до избрания на пост губернатора генерала Шаманова представляла вариант регио­нальной популистско-мобилизационной системы.

Весь этот спектр вариантов развития сегодня широко представ­лен в политическом пространстве регионов. На мой взгляд, это пози­тивное явление, поскольку идет поиск и политическое конструирова­ние моделей развития, связанных с местными условиями, с качеством политической элиты, которая стоит во главе этих процессов, а также сопоставление этих процессов с заимствованием удачных на­ходок. В девяностые годы лидирующим в политическом отношении регионом в России был Татарстан, и можно предположить, в качестве гипотезы, что Татарстан являет собой модель возможного в недале­ком будущем политического режима Российской Федерации. По крайней мере, процессы, идущие там, характеризуются простотой подходов и решений, что делает весьма вероятной реализацию моде­ли авторитарного режима во главе с харизматическим лидером, кото­рый пользуется не только формальным авторитетом и администра­тивными и прочими ресурсами, но также и всенародной поддержкой и любовью, говоря языком недавнего прошлого.

Так вот, повторяю, глядя на регионы, мы можем фиксировать некоторые местные особенности, которые могут стать впоследствии общими для страны. Вместе с тем, в регионах представлены различ­ные варианты политического развития страны. Можно говорить, что в регионах происходит формирование региональной идентичности. Вот это часто пугает федеральный центр. Мне кажется, что не нужно смешивать региональную идентичность с этнической или какой-то иной. За региональной идентичностью часто видят угрозу оформле­ния «местной» государственности с возможным обособлением от федерации, от России. Вероятность такого развития событий всегда есть, но повторим, что в общем и целом процесс становления ре­гионов и формирования региональной идентичности имеет здоровый характер и не направлен на разрушение государства. У нас ведь прак­тически ни в одной республике титульная нация не составляет большинства населения, но, тем не менее, существуют режимы, и режимы достаточно прочные, которые иногда заявляют, как Баш­кортостан, о суверенитете. Более того, этот процесс можно рас­сматривать как перестройку фундамента нашей государственно­сти, необходимую для превращения унитарного (централизован­ного) советского государства в федеративное.

Республики (чаще) и другие субъекты Федерации используют эти термины («суверенитет», «государство»), пугая адептов централизо­ванного государственного управления всеми процессами, совершаю­щимися на огромном пространстве от Москвы до самых до окраин. И даже за их пределами. Пугаться этого не надо, это возможные пере­хлесты, которые сопровождают в принципе здоровые процессы фор­мирования региональных общностей. На мой взгляд, без этого строи­тельство российской нации и формирование российского нации-государства, которого в России никогда не было, произойти не может. Одним словом, вторая тенденция – становление региональной идентичности и на этой основе региональных сообществ.

Следующая тенденция регионального процесса связана с тем, что реформирование регионального сообщества, о котором я говорил, вы­полняет еще очень важную функцию. В нашей стране нет фактически на сегодняшний день гражданского общества с его институтами, мен­талитетом и гражданами, которые осознают себя таковыми. На мой взгляд, региональное сообщество, население этой территории выпол­няет роль гражданского общества по отношению к государству, пред­ставленному в данном случае федеральным центром.

Эта тенденция, с одной стороны, позитивна, так как регио­нальные сообщества, включая институты местной государствен­ности, государственности самого субъекта Федерации, выступают определенным противовесом федеральному центру и заставляют его ограничивать возможности проведения колониальной по сво­ей сути политики по отношению к регионам. Теперь с регионами приходится считаться и каким-то образом учитывать их мнение, используя политические методы преодоления их противодейст­вия тем или иным меро­приятиям центра, а не административные или финансово-экономические, как часто бывало в прошлом.

Предпринятая нынешним президентом попытка централиза­ции управления под флагом укрепления властной вертикали яв­ляется ответом на этот вызов регионов. Смысл этого вызова за­ключается в том, чтобы составить реальную гражданскую оппо­зицию аппетитам и размаху центральной власти в деле управле­ния Россией, ее претензиям на монополию в этом деле.

Наконец, четвертая тенденция. Регионы являются базовым уров­нем легитимации политического режима, который существует в стране. Надо понять, что именно на уровне регионов эта легитимация может получить свое завершение. Для того чтобы форма правления была легитимной, недостаточно высокого рейтинга президента. У нас есть институт президента, есть государственная символика. Но сама эта символика неоднозначно воспринимается обществом. Например, гимн новый, но музыка старая, да и якобы новые слова принадлежат все тому же автору. В равной мере и флаг нас скорее разъединяет, чем объединяет. Коммунисты, а электорат страны на четверть состо­ит из их сторонников, по-прежнему считают государственным крас­ный советский флаг. Иными словами, даже на уровне федерального центра процесс легитимации далек от завершения. Скептически-сатирическое отношение большинства населения к представителям исполнительной власти, к Государственной Думе и Совету Федера­ции, которые стали (в частности, Дума) объектом насмешек пародис­тов, юмористов и сатириков, красноречиво свидетельствует об этом.

На базовом уровне, на уровне региона проблема легитимации вообще далека от завершения. Это означает, что современный политический режим висит в воздухе. Начатая недавно реформа местного самоуправления показывает, что власть эту проблему осознаёт. В истории России многое повторяется. Когда Иван Гроз­ный создавал новое, Московское царство, то важнейшей его рефор­мой стала реформа местного самоуправления. Когда Александр II де­лал попытку превратить крепостническую Россию в Россию нового типа, перешедшую на рельсы индустриализации, гражданского раз­вития, свобод, он огромное внимание уделил земской реформе.

То, что происходит на местном уровне, чрезвычайно важно. Необходимо, чтобы процесс легитимации власти был завершен, чтобы он дошел до базового уровня. Только это может обеспе­чить стабильное политическое развитие страны. Без этого наш политический процесс является плоскостным, я бы сказал. Мы как бы находимся в евклидовом (двухмерном) пространстве. Принимаемые ре­шения часто не имеют глубины, стратегической перспективы, они не связаны с национальной историей, с ее традициями и не заключают в себе задела на будущее. Это ситуативные, тактиче­ские, оперативные решения. Мы уже лет десять-пятнадцать, на­чиная с горбачевской перестройки, а может быть, и больше, нахо­димся в фазе оперативно-тактического маневрирования, а то, что называется стратегией, – это либо разговоры, либо чрезвычайно хаотичный процесс смены одних программ и подходов другими.

Выход из положения, на мой взгляд, следует искать в реше­нии региональных проблем, в том, чтобы превратить регионы в полнокровные субъекты Федерации, оказывающие серьезное влияние на принимаемые центром решения; в том, чтобы сменить колониальную парадигму политики государства в отношении ре­гионов новой, отвечающей требованиям и возможностям совре­менной цивилизации и интересам страны.

Ноябрь 2004 г.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика