Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе

Гагарин Г.П.

 Г.П. Гагарин, заместитель начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
 

Законотворческая активность российского парламента в значительной мере обусловлена большим количеством субъектов права законодательной инициативы и, как следствие, интенсивной работой в этой сфере. При этом законотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации заслуживает особого внимания. И это понятно: они ближе других находятся к проблемам региона, его населения, лучше знают их интересы и потребности и в связи с этим активнее пользуются своим правом законодательной инициативы.

В 2006 году статистические показатели законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации были следующими: 82 законодательных органа субъектов внесли в Госдуму 563 законопроекта. Для сравнения: в 2004-м – 465, в 2005-м – 496. Всего же в 2006 году всеми субъектами права законодательной инициативы было внесено 1350 проектов. Доля субъектов Российской Федерации в этом общем массиве составила порядка 40%. Среди всех субъектов права законодательной инициативы на протяжении ряда лет они занимают по активности внесения законопроектов устойчивое второе место после депутатского корпуса.

Из общего числа законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации в прошедшем году, 201 законопроект находился на рассмотрении в Госдуме на различных стадиях законодательной процедуры. Как правило, это стадия подготовки к рассмотрению в первом чтении, что составляет 36% от общего числа внесенных субъектами законопроектов. Пять законопроектов стали федеральными законами. Если говорить о всех федеральных законах, внесенных законодательными органами субъектов, подписанных Президентом и официально опубликованных, то их было в 2006 году 31, что составляет около 11% от общего числа федеральных законов. Для сравнения: в 2004 году их было 15 (7%), в 2005 году – 17 (8%).

Вместе с тем, 28% от общего числа внесенных, или 159, законопроектов были отклонены Госдумой при их рассмотрении в первом чтении, 190 законопроектов возвращены законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов по различным основаниям, что составило 35% от общего числа внесенных. Таким образом, почти две трети законопроектов субъектов не имели законодательной перспективы, что не позволяет участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе назвать эффективным.

Попробуем разобраться, что же является причинами такого положения дел, в чем недоработки и на что необходимо обратить особое внимание.

Условно эти причины можно объединить в три больших блока.

Первый блок. Несомненно, огромное значение имеет качество подготовки законопроектов и контроль за этим процессом в аппаратах законодательных (представительных) органов власти субъектов, в первую очередь юридических служб, до внесения проектов в Государственную Думу. Отмечу также, что от качества вносимых в Государственную Думу проектов и, соответственно, от степени эффективности участия указанных органов субъектов в федеральном законотворческом процессе в прямой зависимости находится авторитет соответствующих служб аппаратов этих органов.

Начнем с причин возврата законопроектов. Их несколько. Первая и основная, как и в предыдущие годы, – это невыполнение требований статьи 104 Конституции, в соответствии с которой все законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Госдуму только при наличии заключения Правительства. Этого требует и Регламент Госдумы. Невыполнение указанных конституционных и регламентных требований автоматически влечет возврат законопроекта инициатору. Такие законопроекты, даже несмотря на свою актуальность, не доходят до стадии рассмотрения по существу. В связи с этим было возвращено ни много ни мало, а 134 законопроекта, это четвертая часть от общего числа внесенных!

Следующая причина, по которой возвращено 17 законопроектов. Часть вторая статьи 110 Регламента Госдумы пред­усматривает, что в случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Госдумой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении, а в соответствии с частью четвертой этой же статьи Регламента, в случае, если Совет принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Госдумы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Отсюда следующий вывод: чтобы не работать вхолостую, должен идти постоянный мониторинг законодательного процесса в Госдуме на уровне соответствующих служб аппаратов законодательных органов субъектов Федерации и своевременное информирование об этом.

Третья причина. Согласно части пятой статьи 108 Регламента, Совет по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении инициатору внесенного им законопроекта, если этот проект предусматривает внесение изменений в законодательные акты или их отдельные положения, срок действия которых истек, либо которые являются утратившими силу. Парадоксально, но в условиях достаточно развитой системы информационно-правовых ресурсов такие проекты до сих пор вносятся. По данному основанию было возвращено одиннадцать законопроектов.

Четвертая причина. В соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации», законопроекты о внесении изменений в УК могут быть внесены только при наличии официальных отзывов Правительства и Верховного Суда. Невыполнение этих требований влечет возврат законопроекта инициатору. Как следствие, по данному основанию было возвращено восемь законопроектов.

И последняя, пятая причина. В соответствии с Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации», общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта, согласованной с Верховным Судом, или по инициативе Верховного Суда, согласованной с соответствующим субъектом. В этой связи, при внесении указанных проектов в Госдуму инициатор должен представить документ, подтверждающий согласование законопроекта по данному вопросу, соответственно, с Верховным Судом или субъектом Российской Федерации. Из-за отсутствия такого документа были возвращены два проекта – Смоленской областной думе и Государственной думе Астраханской области.

Таким образом, пять вышеназванных причин возврата – это ничто иное, как несоблюдение требований, предъявляемых Конституцией, федеральными законами, Регламентом Госдумы к документам, которые необходимо представить субъектам права законодательной инициативы при внесении соответствующих законопроектов в Государственную Думу. И это направление работы требует усиления контроля.

Второй блок проблем. Важнейшим критерием качества законотворческой работы является техническая проработанность законопроектов. Одна ошибка в законе, пусть всего лишь в виде неточного попадания в структурную единицу закона, делает такой законопроект уязвимым при прохождении в Госдуме, а в случае принятия способна повлечь ошибки в подзаконных нормативных актах, породить проблемы в правоприменительной практике. Этим, прежде всего, и объясняется необходимость тщательного соблюдения правил юридической техники при подготовке законопроектов.

В этих целях для использования при осуществлении законопроектной деятельности всем субъектам права законодательной инициативы были рекомендованы Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (выписка из протокола №187 заседания Совета Государственной Думы от 20 ноября 2003 года). Однако, как показывает анализ, в большинстве случаев ими не пользуются.

Назову некоторые, наиболее значимые и типичные ошибки по оформлению текстов законопроектов.

1. Законопроекты, устанавливающие новое правовое регулирование, не могут содержать статей о внесении изменений в законодательные акты. Такие статьи требуется оформлять самостоятельным законодательным актом, вносимым одновременно с первым (т.н. «пакетные проекты»).

2. В законопроектах встречаются предложения о внесении изменений в ненадлежащий законодательный акт. В частности, ошибочно считается, что признание утратившим силу вступившего в силу законодательного акта может привести к восстановлению ранее действовавших норм, измененных указанным актом. Однако, если федеральный закон о внесении изменений в законодательный акт уже вступил в силу, то для того, чтобы восстановить первоначально действовавшие нормы, необходимо внести соответствующие изменения именно в основной законодательный акт.

3. В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», федеральный закон вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, если федеральным законом не установлен иной срок. На практике, часто без достаточных оснований для отступления от общепринятого порядка, статьи законопроектов, предусматривающие порядок вступления в силу, содержат срок «со дня официального опубликования».

4. Действующие структурные единицы законодательных актов (если необходимость в них отпала) должны признаваться утратившими силу, а не исключаться.

Помимо этого: неверно оформляются ссылки на источники официального опубликования законов, ранее внесших изменения в изменяемую законопроектом структурную единицу; допускаются различного рода необоснованные сокращения. Как правило, это даты; нет необходимой конкретизации в наименовании законопроекта и т.п.

Третий блок причин. Наиболее серьезной ошибкой является низкая правовая проработка содержания законопроекта, что является либо причиной его отклонения Госдумой в 1-м чтении, либо значительно затягивает срок его принятия в качестве закона.

Изложить эти несоответствия законодательству в обобщенном виде достаточно проблематично. Каждый проект имеет свои особенности, и для полного понимания причин отклонения требуется предметное рассмотрение законопроекта во всех взаимосвязях с федеральным законодательством.

Что можно предложить для улучшения процесса? Разумеется, есть необходимость в кадровом укреплении соответствующих подразделений аппаратов, повышении их профессиональной квалификации; есть необходимость проведения на регулярной основе разборов по всем фактам возврата либо отклонения внесенного проекта; необходимо разработать примерные требования к проектам и сопровождающим их документам и вести контроль за их соблюдением.

Каковы возможности в этом плане Правового управления Аппарата Государственной Думы? Одной из функций Правового управления, закрепленной в Положении о нем, является оказание субъектам права законодательной инициативы содействия в подготовке проектов к внесению. В ходе этой работы можно определить предмет законодательного регулирования проекта; дать предварительную оценку его концептуальных положений; дать анализ понятийного аппарата; обратить внимание на унификацию терминологии, на место проекта в системе федерального законодательства, имеющиеся пробелы и противоречия в действующем законодательстве. В том числе обратить внимание на необходимость выполнения части 3 ст. 104 Конституции. В этом мы видим смысл «нулевого чтения». Но, к сожалению, мало кто этим пользуется. В прошедшем году только шесть законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обратились в Правовое управление за оказанием соответствующего содействия по 13 законопроектам, подготовленным ими к внесению.

На наш взгляд, более активное использование субъектами возможностей Правового управления во многом позволит избежать перечисленных ошибок и повысит эффективность их участия в федеральном законодательном процессе.

Обозначенные проблемы взаимодействия Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не являются исчерпывающими и не могут сужать возможности такого взаимодействия. Однако стремление к расширению и совершенствованию взаимодействия должно быть обоюдным, и только тогда могут быть окончательно решены обозначенные проблемы в законотворческом процессе.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика