Интернет-сайты органов власти: от монолога к диалогу

Сивоволов Д.Л.

 Д.Л. Сивоволов, старший преподаватель кафедры социологии и социальных технологий управления Уральского государственного технического университета-УПИ
 

Программа прикладного исследования, результаты которого рассматриваются в этой статье, базируется на результатах теоретического исследования автора о модернизации государственного управления Российской Федерации при переходе к информационному обществу.

Практическим аспектом организации информационно-коммуникационных отношений и фактором полилоговой культуры является проблема организации открытых информационных ресурсов органов государственного управления Российской Федерации. Открытые посредством телекоммуникаций (Интернета) информационные ресурсы органов власти России выступают в качестве инструмента организации диалоговой культуры государственного и муниципального управления РФ, поскольку позволяют наладить открытые двусторонние коммуникации с различными социальными группами российского общества.

Актуальным средством организации полилоговой культуры государственного управления и принципа транспарентности в информационном обществе становятся телекоммуникации и их последняя на сегодняшний день версия — Интернет. В июле 2006 г. автором этой статьи было проведено прикладное исследование, в котором была проанализирована эффективность создания и использования телекоммуникационных информационных ресурсов органами государственного управления и степень реализации концепции «электронного государства» в РФ.

В настоящее время в организации диалоговых информационных ресурсов органов государственного управления РФ существует множество проблем теоретического и практического плана. Теоретические проблемы связаны по существу с отсутствием систематизированной теории информационного общества, которая бы раскрывала сущностные характеристики информационного общества и объясняла параметры социальных перемен и характер государственного управления при переходе к новому типу общества. В контексте социологии управления суть проблем государственного управления в информационном обществе, на наш взгляд, фокусируется на исследовании теоретических и практических аспектов информационно-коммуникационной функции государства. Информационно-коммуникационная открытость органов власти создает предпосылки для социального контроля за деятельностью органов ГМУ и социального взаимодействия между государственным управлением и российским обществом. В этом контексте Интернет создает предпосылки преодоления монологовой культуры управления, традиционной для России.

Программа прикладного исследования базируется на результатах теоретического исследования автора о модернизации государственного управления РФ при переходе к информационному обществу. Практическим аспектом организации информационно-коммуникационных отношений и фактором полилоговой культуры является проблема организации открытых информационных ресурсов органов государственного управления РФ. Открытые посредством телекоммуникаций (Интернета) информационные ресурсы органов ГМУ РФ выступают в качестве инструмента организации диалоговой культуры государственного и муниципального управления РФ, поскольку позволяют наладить открытые двусторонние коммуникации с различными социальными группами российского общества.

Организационный аспект данной проблемы заключается в том, что ФЦП «Электронная Россия» реализуется исполнительным органом власти при отсутствии широкого социального контроля со стороны общества и представительных органов государственного управления РФ — то есть монологовая культура государственного управления определяет характер информационных ресурсов органов государственного управления РФ.

Организационно-правовым условием формирования телекоммуникационных информационных ресурсов государственного управления РФ является отсутствие законодательства «о транспарентности» в РФ и других нормативных правовых актов, обеспечивающих организацию коммуникаций в телекоммуникациях, то есть в принципиально других условиях — условиях вхождения России в информационное общество. Исходя из данных предпосылок, было предположено в качестве гипотезы прикладного исследования, что телекоммуникационные информационные ресурсы органов государственного управления РФ являются, как правило, монологовыми.

В качестве объекта проведенного исследования был взят характер информационно-коммуникационного взаимодействия между органами ГМУ и российским обществом, предметом — информационные ресурсы органов ГМУ РФ — информационные представительства (ИП) органов ГМУ РФ в Интернете.

Программа исследования была построена на двух методах социологических исследований — анализе интерактивных документов и анкетном опросе экспертов.

В качестве критериев выбора экспертов были взяты:

а) стаж работы в органах ГМУ не менее трех лет;

б) работа на руководящей (управленческой) должности в органах ГМУ не менее одного года;

в) работа в информационной структуре органа ГМУ (отдел информации, информационно-аналитический отдел, отдел по связям с общественностью).

В качестве социальных индикаторов информационно-коммуникационной деятельности служащих ГМУ в проведенном опросе выступают частота использования телекоммуникаций при управленческом взаимодействии, оценка экспертами качества организации информационно-коммуникационной деятельности в органе ГМУ, качества ИП органа ГМУ, структуры ИП, эффективности реализации ФЦП «Электронная Россия» и факторов, влияющих на реализацию ФЦП «Электронная Россия». Опрос был проведен в два этапа: 1-й — 10.05.06; 2-й — 28.09.06. В опросе приняло участие 57 служащих ГМУ РФ, из которых было отобрано в качестве экспертов 38 человек.

СПЕЦИФИКА АНАЛИЗА

ИНТЕРАКТИВНЫХ ДОКУМЕНТОВ

Исследование Интернет-сайта (ИС) органа ГМУ существенно отличается от метода анализа документов. «Классическое» определение метода анализа документов гласит: «Документальной в социологии называют любую информацию, фиксированную в печатном или рукописном тексте, на магнитной ленте, на фото- или кинопленке». Отличие ИС состоит в том, что он является «нетрадиционным» видом социологических документов. Во-первых, информация на ИС (портале) постоянно трансформируется, дополняется, «стирается» и т.д., что получило среди пользователей Интернета название «живые документы». Во-вторых, строго говоря, ИС является не отдельным документом, а системой или совокупностью различных документов, организованных или объединенных в единый информационный ресурс. Иногда это очень сложная совокупность как по количеству, так и по структуре организации (тематике) документов, что не всегда позволяет говорить об ИС как о системе документов, так как эти «документы» могут быть не организованы, а документами они выступают только в социологическом смысле, как зафиксированная в электронно-цифровом виде информация.

С точки зрения исследования ИС как информационно-коммуникационной системы социального взаимодействия, социологическое исследование ИС должно быть, на наш взгляд, сфокусировано на его информационном, а также коммуникационном содержании. Собственно коммуникационная структура состоит из каналов прямой и обратной связи при отрицательном или положительном характере обратной связи, что в целом является индикатором монологового или диалогового характера исследуемого сайта. Информационная структура ИС определяется его тематикой, которая может быть подчинена одной теме или быть «разноцветной мозаикой». Важным индикатором качества ИС и его социальной эффективности является актуализация — обновление информации, ее сохранность (resourse). Система индикаторов взаимодействия социальных агентов посредством коммуникаций через ИС может иметь свою специфику в зависимости от целей исследования, но названные нами элементы информационно-коммуникационной структуры носят универсальный характер и в основном определяют социальные качества и характер ИС.

Специфика такого исследования за­ключается также в том, что ИС, по сути, является средством массовой коммуникации. Под массовой коммуникацией («массовой информацией» в определении российского законодателя) понимаются «предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы». Под средством массовой информации — «форма периодического распространения массовой информации», где периодичность — это наличие следующих признаков: а) постоянное название, б) выход в свет не реже одного раза в год. В связи с чем Интернет-сайт не только по своему социальному содержанию, но и по формально-юридическим признакам является средством массовой коммуникации с обратной связью, то есть средством массового социального взаимодействия.

В контексте определения метода анализа документов принципиальное отличие информационно-коммуникационного содержания Интернет-сайта от других форм социологических документов заключается в том, что эта информация находится в постоянной динамике — «динамичный» документ.

Динамика заключается, во-первых, в динамике структуры самого текста, в трансформации содержания сайта (тексты, тематика, структура страниц, дизайн и т.д.), на что нами уже было указано. Во-вторых, это социальная динамика, то есть ИС является информационно-коммуникационной формой социального взаимодействия на основе каналов обратной связи (e-mail, чаты, форумы). Социальная динамика через массовую обратную связь (как положительную, так и отрицательную) является принципиальным отличием Интернета от других средств коммуникации, заключающемся в термине интерактивность, т.е. взаимодействие.

В контексте специфики социологического анализа документов исследование содержания сайта в Интернете является по форме особой разновидностью анализа документов — анализом интерактивных документов. Принципиальное отличие ИС от документа состоит в том, что ИС — не отражение социальной реальности в виде документа, он и есть сама социальная реальность. По своему содержанию — это новая форма социального взаимодействия, которую М. Кастельс называет «реальная виртуальность». Вот почему мы в нашем исследовании применяем термин «информационные представительства» (ИП) органов ГМУ в Интернете, так как, по сути, Интернет-сайт органа ГМУ есть его представительство в информационно-коммуникационном пространстве Интернета.

В качестве ориентира мы использовали идеальную модель информационного ресурса, в которой высшей (высокоорганизованной) формой информационного ресурса является знание — организованная и имеющая ценность информация. Цель организации информационного ресурса в виде знания — создание тезауруса, что является необходимым условием диалога и полилога между властью и обществом.

Дж. Бэниджер предложил «рассматривать и оценивать эволюцию общества как целостной системы под углом зрения эволюции форм и механизмов общественного контроля». Таким образом, с точки зрения развития демократии в России, информационно-коммуникационная деятельность государственного управления должна быть организована как система социального контроля за деятельностью органов ГМУ. Следовательно, ИП должны быть организованы в виде тезауруса, в котором отражается реальная структура деятельности органа государственного управления, уровни и сферы их компетенции и т.д., содержание деятельности данного органа государственного управления — то есть отражение в информационном виде его внутренней среды. С позиции социального контроля, такой ИП будет являться структурированной информацией, т.е. знанием — селективной, организованной и имеющей значение для социального контроля за деятельностью органов ГМУ со стороны российского общества информацией.

Структура ИП должна быть организована таким образом, чтобы создавать условия для максимизации возможностей социального контроля за деятельностью органов государственного управления РФ и включать в обязательном порядке в информационный ресурс органа государственного управления следующие элементы:

1. Общий план деятельности данного органа государственного управления РФ и текущие отчеты о реальных результатах деятельности данного органа — создание возможности для социального мониторинга и контроля деятельности ОГУ РФ в целом.

2. Планы и отчеты о проведении тендеров1 на выполнение государственных заказов и подрядов — создание возможности для социального контроля за финансовой деятельностью в части расходования бюджетных средств, выделенных на приобретение различных ресурсов путем заключения гражданско-правовых договоров с внешними организациями.

3. Планы и отчеты о финансовой деятельности данного органа (бюджет) — создание возможности для социального контроля за финансовой деятельностью в целом (а не только в отношениях с внешней средой).

4. Кадровый состав и должностные вакансии — учет и социальный мониторинг должностей государственных служащих, а также социальный контроль за процедурой приема на государственную службу.

5. Информационное отражение реальной структуры государственного или муниципального органа — схематическое и целостное отражение структуры органа управления, позволяющее российским гражданам понимать (знать) алгоритм его деятельности.

6. Доступ к архивам органа государственного управления (законы, решения, постановления, указы и т.д.) — сохранение результатов деятельности в информационном виде, т.е. организация пространства органа государственного управления РФ во времени.

Результаты опроса экспертов в целом подтверждают необходимость предлагаемой нами структуры открытой информации. На вопрос: «Информацию по каким направлениям деятельности ГМУ необходимо размещать в Интернете?» они ответили следующим образом (табл. 1).

 Таблица 1
 

Интересно отметить, что открытость информации о предполагаемых к принятию решениях пользуется наименьшей популярностью: только 23,5% согласились с необходимостью ее размещения. Это, на наш взгляд, свидетельствует об устойчивости монологовой культуры государственного управления в РФ, так как даже среди чиновников, постоянно использующих телекоммуникации в своей работе, только один из четырех готов к открытому обсуждению будущих решений органов ГМУ. При этом большая часть из опрошенных экспертов понимает необходимость использования телекоммуникаций в работе органов ГМУ. На вопрос: «Как Вы считаете, целесообразно ли иметь каждому государственному и муниципальному служащему свою электронную почту и доступ к информационным ресурсам в Интернете в структуре информационного представительства в Интернете органа ГМУ, в котором он работает?» были даны следующие варианты ответов (табл. 2).

 Таблица 2
 

Как видно из ответов экспертов, двое из троих (64,7%) понимают необходимость использования телекоммуникаций в деятельности ГМУ.

От структуры ИП — содержания документов и других текстов, выложенных в нем, и наличия открытых каналов обратной связи — зависит эффективность социального контроля, то есть качество диалога между органами ГМУ РФ и российским обществом. Использование телекоммуникаций для создания открытых информационных ресурсов органов государственного управления, в которых информация организована с целью создания механизма социального контроля над государственным управлением в РФ, является необходимым условием преодоления кризиса социального управления в России.

Система телекоммуникаций позволяет объединить деятельность всех ветвей и уровней органов государственного управления в едином информационно-коммуникационном пространстве России, не нарушая при этом конституционных принципов разделения государственного управления на одном уровне (ст. 10 и 11 Конституции РФ), и между разными уровнями управления (ст. 11 и 12 Конституции РФ). По сути дела, телекоммуникации создают технические предпосылки для создания единого информационно-коммуникационного пространства России.

Единое информационное пространство РФ через кооперацию органов управления позволяет избежать ненужного дублирования деятельности органов государственного управления и организовать коммуникации не только по вертикали (в широком смысле, то есть включая уровень местного самоуправления), но и по горизонтали всех ветвей власти. Информационные ресурсы органов государственного и муниципального управления в данном контексте выполняют организационную функцию, поскольку являются узлами в сети коммуникаций — центрами управления, через которые структурируется информационно-коммуникационная деятельность, являющаяся основой любого общества, а значит и подсистемы общества — государственного управления. Единая система (сеть) телекоммуникаций создает возможности для организации гибкой формы государственного управления в РФ, необходимой в информационном обществе «быстрого реагирования». Единое информационно-коммуникационное пространство РФ, в котором информация, сообщения органов ГМУ адресованы всем, а не только элите, является предпосылкой становления полилоговой культуры государственного управления РФ.

По существу, в едином информационно-коммуникационном пространстве организуется повышение уровня интеллектуальной культуры государственного управления через реализацию трех основных функций интеллектуальной культуры. Интеллектуальная культура государственного управления РФ в информационном обществе будет повышаться, образно говоря, «под давлением» критики, инноваций — предложения других «сценариев развития» и сохранения результатов интеллектуальной деятельности общества в информационном ресурсе органа государственного управления, что и будет приводить к обмену интеллектуальной энергией между государственным управлением и российским обществом.

В этом и заключается «историческая миссия» информационной политики РФ как политики преодоления традиционно монологовой (безальтернативной) культуры нашего государственного управления.

Мы акцентируем еще раз внимание на роли коммуникаций в обществе и его подсистеме — управлении, чтобы подчеркнуть стратегическое значение информационной политики при проведении реформ в России, в первую очередь — административной, правовой реформ, реформы местного самоуправления. Наша позиция согласуется с мнением авторов Концепции развития информационного законодательства в Российской Федерации: «Проблемы административной реформы и информатизации создают условия интеграции организационных и правовых средств в инновационных процессах системы управления, рассматривают их как однонаправленные силы в целях обеспечения потенциала организации общества»2 . По сути, российские реформы – будущее нашей страны в информационном обществе должно быть интегрировано и отражено в информационной политике РФ. Стратегическую роль информационной политики в современном обществе также отмечает Л.В. Скворцов: «Современная политика в области информации и информационных технологий неразрывно связана с определением стратегии развития»3 .

Теория коммуникаций Лумана в контексте проведения административной и судебной реформ, реформы местного самоуправления в России приобретает другое звучание, поскольку ее «телекоммуникационным» следствием является вывод о том, что только через организацию телекоммуникаций можно сформировать гибкое государственное управление РФ в информационном обществе. Другими словами, реализация информационной политики РФ, закрепленной в тексте ФЦП «Электронная Россия», позволяет синхронизировать на ее основе все реформы, проводимые в России.

АНАЛИЗ

ИНТЕРАКТИВНЫХ ДОКУМЕНТОВ

При разработке моделей телекоммуникационных информационных представительств органов государственного управления РФ мы использовали в нашем прикладном исследовании основные модели4 связей с общественностью.

1. Модель рекламы по существу является отражением монологовой культуры управления, причем манипуляция информацией выступает в роли «отягчающего обстоятельства», то есть качественного признака монологовой модели. Поэтому в нашем исследовании информационных представительств модель рекламы мы определяем как монологовую манипуляционную модель ИП.

2. Модель общественной информации отличается объективностью: распространяемая информация соответствует реальным событиям и фактам, но при этом она все равно характеризуется отсутствием каналов обратной связи, то есть монологовым характером. В нашем исследовании — это объективно монологовая модель ИП.

3. В двусторонней асимметричной модели существует наличие обратной связи, но она не носит постоянный характер. По существу, это бифуркационная модель, в которой существует возможность монолога и диалога одновременно. Качественное отличие этой модели заключается в том, что в ней уже есть диалог. В нашем исследовании — это переходная модель от монолога к диалогу.

4. Двусторонняя симметричная модель характеризуется наличием постоянно присутствующей обратной связи между государственным управлением и обществом, поэтому в терминологии нашего исследования — это диалоговая модель ИП. Но если ИП органов ГМУ открыты для любых граждан и организаций, то создаются предпосылки для полилога — многомерного, множественного диалога. Таким образом, открытые, с постоянной обратной связью ИП органов ГМУ РФ в Интернете — это полилоговая модель.

Качество положительной ОС, то есть информационно-коммуникационная кооперация органа государственного управления с обществом — реакция на запросы, обращения и предложения со стороны общественности — осталась за рамками нашего исследования. В нашем прикладном исследовании мы смогли выявить только открытость — наличие коммуникационной структуры 3-го контура ОС5 органа государственного управления РФ — системы каналов обратной связи с обществом посредством электронной почты, форумов для обсуждения деятельности органа государственного управления и других форм предложения альтернатив развития государства через открытые информационные представительства ОГУ РФ в телекоммуникациях.

В процессе работы было проведено исследование состояния официальных сайтов и порталов на 25 июня 2006 г. — ИП ОГУ и местного самоуправления (МС). Исследовались ИП органов государственного управления федерального уровня, уровня субъектов Федерации и местного уровня — вертикаль управления.

Кроме того, исследовалось качество ИП органов различных ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной — горизонталь управления. В связи с тем, что наше исследование не могло охватить все ИП ОГУ РФ на федеральном, региональном и местном уровнях ввиду ограниченности наших исследовательских ресурсов, оно носило выборочный характер, по «окружному» принципу — организации государственного управления РФ по 7-ми федеральным округам. В качестве источника о содержании ИП местного самоуправления мы исследовали сайты (порталы) столиц федеральных округов. Таким образом, мы смогли исследовать единое информационно-коммуникационное пространство государственного управления РФ по «вертикали» информационной структуры на федеральном, региональном и местном уровнях власти и по «горизонтали» законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Исследование проводилось с целью определения уровня открытости государственного управления, доступности информации гражданам по следующей информационной структуре:

1. Планы и отчеты о реальных результатах деятельности.

2. Планы и отчеты о проведении тендеров на выполнение государственных заказов и подрядов.

3. Планы и отчеты финансовой деятельности данного органа (бюджет).

4. Кадровый состав и должностные вакансии.

5. Информационное отражение реальной структуры государственного органа.

6. Доступ к архивам органа государственной власти (решения, постановления, указы и т.д.).

Качественным критерием для оценки информационной структуры для нас явилось наличие каналов обратной связи — каналов коммуникации между органом управления и обществом в структуре ИП. Наличие обратной связи в нашем прикладном исследовании выражено коэффициентом обратной связи — Qос. Коэффициент ОС в нашем исследовании имеет три значения: Qос = 0,5 в случае, если обратная связь с обществом в ИП отсутствует; Qос = 1, если обратная связь с обществом в ИП слабо структурирована в поисковой системе ИП; Qос = 2, если обратная связь с общественностью достаточно хорошо структурирована в ИП и оснащена понятной и удобной для пользователя поисковой системой.

Исследование структуры ИП нами оценивалось по двухбалльной шкале (2 балла — информация отражена достаточно полно; 1 балл — информация отражена частично, не в полном объеме; 0 баллов — информация не отражена). Сумма баллов по всем разделам информационной структуры ИП явилась количественным индикатором его качественного состояния на момент исследования, который умножался на коэффициент обратной связи. Интегральным индикаторам качества ИП выступили модели информационных ресурсов.

На федеральном уровне рассматривались официальные сайты Государственной Думы РФ, Правительства РФ и Верховного Суда РФ.

На уровне субъектов РФ рассматривались официальные сайты органов государственной власти Ленинградской области, Московской области, Краснодарского края, Республики Башкорто-стан, Свердловской области, Красноярского края, Хабаровского края. На местном уровне рассматривались официальные сайты органов местного самоуправления городов Санкт-Петербурга, Москвы, Краснодара, Уфы, Екатеринбурга, Красноярска, Хабаровска.

ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

ИНТЕРАКТИВНЫХ

ДОКУМЕНТОВ

Исследование отразило следующую информационную ситуацию.

Из 45 исследуемых согласно нашей выборке органов государственного управления и местного самоуправления в РФ имеют свои ИП только 27, то есть 60%.

Доминирующее положение занимает модель объективного монолога — 59,3% из исследованных ИП (или 31,1% от необходимого количества ИП). Переходная модель от монолога к диалогу занимает второе место — 33,3% (или 24,4% от необходимого количества ИП). На диалоговую модель приходится 7,4% ИП в рамках исследованных (или 4,5% от необходимого количества ИП). Модель манипуляционного монолога отсутствует — 0%. Таким образом, рабочая гипотеза нашего прикладного исследования подтвердилась, а именно: в информационных представительствах органов государственного управления РФ в Интернете реализуется, в основном, монологовая культура государственного управления. При этом 40% органов государственного управления и местного самоуправления в РФ не имеет ИП, прежде всего — местные органы управления в РФ; на федеральном уровне государственного управления РФ количество ИП составляет 100%, на региональном уровне этот показатель равен 72,4%, на муниципальном уровне данный показатель составляет лишь 42,9%.

При этом необходимо отметить, что среди имеющих свои ИП в Интернете органов управления в РФ существует положительная тенденция к преодолению традиционной для России монологовой культуры благодаря возможностям телекоммуникаций — в трети случаев в ИП ОГУ РФ реализуется модель перехода от монолога к диалогу, а в 7,4% ИП реализуется полилоговая модель, т.е. модель одновременного диалога с различными социальными группами российского общества. В совокупности переходная и полилоговая модели ИП составляют 40,7% (29,9% от необходимого), что и позволяет нам говорить о наличии тенденции перехода от монолога к полилогу в деятельности органов государственного управления РФ благодаря интерактивным возможностям телекоммуникаций.

В целом полученные в ходе прикладного исследования данные подтверждают результаты нашего теоретического исследования о преобладающем характере монологовой культуры государственного управления в России (59,3% из исследованных ИП, или 31,1% от необходимого количества ИП). Отсутствие ИП в 40% органов управления в условиях перехода к информационному обществу и использования возможностей телекоммуникаций в целях социального контроля, социального управления и социальной интеграции в России говорит о неготовности (частичной готовности) нашего государства к реализации концепции «электронного государства» и переходу России в информационное общество. Данные результаты нашего исследования совпадают с результатами исследования ПРИОР — Партнерства развития информационного общества в РФ. По оценке ПРИОР, степень готовности России в 2001 г. по критерию «электронное правительство» составляла 2 балла из 4-х возможных, то есть «половинчатая» степень готовности органов государственного управления в России к «информационному миру»6 .

Полученные результаты прикладного исследования подтверждают результаты теоретического исследования о доминировании монологовой культуры в государственном управлении и местном самоуправлении в РФ. Помимо тех причин и проблем, о которых мы говорили выше, монологовая культура государственного управления объясняется и другими причинами:

1. Процесс внедрения телекоммуникаций в государственное управление РФ носит инновационный характер, то есть он начался сравнительно недавно (в среднем — 5–7 лет назад). Срок для реализации возможностей телекоммуникаций и трансформации монологовой культуры государственного управления РФ в полилоговую достаточно мал.

2. Не все органы государственного управления РФ имеют одинаковые ресурсы, в первую очередь — финансовые7 и интеллектуальные, для полноценного внедрения телекоммуникаций в деятельность управления и реализации возможностей телекоммуникаций для социальной интеграции и социального контроля за деятельностью органа государственного управления РФ.

Результаты исследования на федеральном уровне распределились следующим образом: полилоговая модель — 33,3%, переходная модель — 66,6%. Вполне закономерно, что полилоговая модель реализуется в законодательной ветви власти, так она по своей природе наиболее настроена на диалог с обществом. Большей закрытостью исполнительной власти объясняется присутствие в ее телекоммуникациях переходной модели. То, что судебная власть реализует переходную модель, то есть полилог судебных органов государственного управления РФ на федеральном уровне в телекоммуникациях присутствует фрагментарно, можно объяснить тем, что судебная деятельность на федеральном уровне имеет в большей степени профессионально-аналитический характер.

На региональном уровне из 15 исследованных ОГУ РФ не имеют ИП 6 (28,6%), количество ИП составляет 72,4% от необходимого количества. Среди организованных ИП модели распределились следующим образом: модель объективного монолога — 57,1% от необходимого на региональном уровне (80% от существующих ИП субъектов Федерации), переходная модель — 14,3% от необходимого на региональном уровне (20% от существующих ИП субъектов Федерации), диалоговая модель — 0%. Доминирующую позицию занимает модель объективного монолога, то есть полное отсутствие полилоговой культуры государственного управления в коммуникациях регионального уровня государственного управления РФ с общественностью. Это объясняется общей монологовой культурой управления в России, которая довлеет над всеми органами государственной власти на региональном уровне и ведет к непониманию необходимости организации открытых ИП с постоянно действующей обратной связью. Монологовая культура регионального государственного управления РФ является, на наш взгляд, следствием «оторванности» региональной власти от общества, что приводит к односторонним коммуникациям региональной власти со своей общественностью, в том числе и в телекоммуникациях.

Ситуация с ИП в Интернете региональной судебной власти, на наш взгляд, неудовлетворительна — у подавляющего большинства из них просто нет своих ИП в Интернете (на момент проведения исследования 25.06.06)8 , что говорит об их неготовности к реалиям информационного общества, а также о непонимании возможностей телекоммуникаций.

В связи с этим нам представляется важным мнение В.Ф. Яковлева: «Судебный корпус для успешного отправления правосудия нуждается в доверии общества, доверии граждан. Недостаточная открытость правосудия препятствует росту такого доверия»9 . По сути, речь идет об информационно-коммуникационной функции государственного управления РФ в отношении судебной ветви власти в России и организации открытых ИП органов судебной власти: «Надо, видимо, добиться того, чтобы все судебные акты попадали в общедоступную систему информации, и таким образом обеспечивалась бы более высокая ответственность судей за качество принимаемых судебных актов»10 . Наиболее «общедоступной системой информации» становятся телекоммуникации, причем с возможностью положительной обратной связи. Таким образом, для организации транспарентности судебной ветви власти в РФ и диалога между ней и обществом необходима практическая «синхронизация» судебной реформы с информационной политикой РФ для организации «электронного государства», включающего в себя судебную ветвь власти.

На местном уровне результаты прикладного исследования показали следующие тенденции:

1. Отсутствие ИП на местном уровне — только 42,9% исследованных органов управления имеют свои ИП, больше чем половина (57,1%) органов местного самоуправления не имеет ИП.

2. Среди исследованных 9 ИП модель объективного монолога реализуется в 9,6% от необходимого на местном уровне (22,2% от существующих ИП местного уровня), переходная модель — 28,6% от необходимого на местном уровне (66,7% от существующих ИП местного уровня), полилоговая модель работает в 4,7% ИП из необходимых на местном уровне (11,1% от существующих ИП местного уровня).

Полученные результаты на местном уровне говорят о наличии двух тенденций одновременно. Отсутствие ИП более чем у половины органов управления свидетельствует об отсутствии собственной информационной политики среди большинства органов управления на местном уровне. Составной частью информационной политики органов местного самоуправления является ее недостаточное финансирование. Среди законодательных органов местной власти есть ИП только в Москве и С.-Петербурге (в Хабаровске ИП законодательной власти присутствует лишь формально — суммарный показатель равен 0,5), что вскрывает общее непонимание у местных законодателей объективности процесса вхождения в информационное общество. Для судебной ветви власти местного самоуправления ситуация с организацией ИП в Интернете аналогична ситуации государственного управления РФ на региональном уровне — у них нет своих ИП в Интернете.

При этом в большинстве ИП местного уровня доминирует переходная модель от монолога к полилогу, что отчасти не соответствует рабочей гипотезе нашего прикладного исследования о доминировании монологовой модели ИП в Интернете.

Данную ситуацию с доминированием переходной модели, то есть «дискретного полилога», мы можем объяснить следующим образом.

Тенденция к организации полилога характерна только для исполнительных органов местного самоуправления. Ситуация с его отсутствием в законодательных и судебных органах власти и при этом формированием полиговой культуры управления в исполнительных органах местного самоуправления может показаться парадоксальной, так как монополия на власть, сосредоточенная в исполнительных структурах управления, и есть суть монологовой культуры управления, традиционной для России. Но этот парадокс имеет свое объяснение в рамках синергетического подхода.

Исполнительные органы местного самоуправления традиционно «ближе» к местной общественности в России, то есть местное самоуправление объективно характеризуется наличием множества каналов коммуникаций с местной общественностью. С позиций теории общества Н. Лумана и синергетики, наличие множества каналов коммуникаций между исполнительными органами местного самоуправления и местной общественностью в традиционных каналах коммуникаций, для которых характерно отсутствие каналов положительной обратной связи, является источником, «ресурсом» монологовой культуры, но при наличии телекоммуникаций как множества каналов положительной обратной связи монологовые коммуникации трансформируются в полилоговые благодаря кооперации множества положительных обратных связей между микроуровнем (субъектами информационно-коммуникационной деятельности) и макроуровнем (органом местного самоуправления).

Трансформация культуры исполнительных органов местного самоуправления из монологовой в полилоговую посредством телекоммуникаций имеет важное значение для согласования позиций реформы местного самоуправления и информационной политики РФ. В данном контексте также важно формирование собственной информационной политики субъектов местного самоуправления — муниципальных органов власти в РФ.

СКОРОСТЬ

ИНФОРМАЦИОННО-

КОММУНИКАЦИОННОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Исследование актуализации информации о деятельности органов государственного управления в ИП, частоты обновления информации на предмет выявления скорости информационно-коммуникационной деятельности органов управления в РФ и актуальности информации в ИП не было реализовано в рамках нашего прикладного исследования. Во-первых, как выяснилось в процессе исследования, только 60% органов управления РФ имеют свои ИП в Интернете, — можно объяснять причины их отсутствия, но не содержание процессов, не происходящих в них. Во-вторых, выявить статистические11 закономерности обновления информации в работающих ИП собственными силами не представляется возможным в связи с многообразием и неравномерностью распределения ритмов информационно-коммуникационных процессов в зависимости от вида информации и субъекта управленческо-информационной деятельности. По данному параметру исследования мы можем лишь сослаться на исследование ПРИОР: «Самой большой проблемой веб-сайтов федеральных министерств является низкая частота обновления информации. Так, у 5 сайтов вообще нет ленты новостей. На 11 сайтах обновление информации происходит реже одного раза в месяц. На 8 — один раз в несколько дней. И только на 4 сайтах обновление происходит один или несколько раз в день»12 .

К ЕДИНОМУ

ИНФОРМАЦИОННОМУ

ПРОСТРАНСТВУ

Создание единого открытого информационно-коммуникационного пространства органов государственного управления РФ является, как мы выяснили, основной целью Концепции «электронного государства» и информационной политики РФ, поскольку единое и открытое информационно-коммуникационное пространство реализует принцип транспарентности органов ГМУ РФ.

Телекоммуникационная структура единого информационно-коммуникационного пространства органов государственного управления РФ уже сформирована на федерально-региональном уровне, то есть в органах государственного управления РФ (в правовом смысле термина «государственное управление»). Портал (ИП) «Официальная Россия» (http://www.gov.ru) является информационно-поисковой системой всех ИП органов федерально-регионального уровня государственного управления РФ, т.е. структурой единого информационно-коммуникационного пространства органов государственного управления.

Необходимо отметить, что единая телекоммуникационная структура как обязательная предпосылка организации «электронного государства» в РФ наиболее реализована в Москве, С.-Петербурге и Республике Чувашия. Если организация единого телекоммуникационного пространства субъекта Федерации в Москве и С.-Петербурге объясняется тем, что в них как в «двух столицах» сосредоточены организационные, финансовые, интеллектуальные и др. ресурсы со всей России, то опыт Республики Чувашия по-своему уникален. Объясняется это тем, что реализация информационной политики — проект «Интернет-Чувашия» — началась более 10 лет назад, что создало основу единого информационного пространства для власти и общества в Чувашии13 на основе сайта Администрации Президента Чувашии. В Республике Чувашия на данный момент создан единый республиканский центр обработки данных — официальный портал органов власти Республика Чувашия (http://www.cap.ru), обеспечивающий сбор необходимой информации со всех муниципальных и территориальных органов власти, социально значимых хозяйствующих субъектов (учитывающий более 10 тысяч показателей) и предоставление данных руководству республики для оперативного мониторинга и выработки адекватных управленческих решений. В рамках портала www.cap.ru, который построен по динамической программной технологии, осуществляется хостинг 377 сайтов органов власти в республике14 .

Практические достижения в реализации информационной политики и создании единого телекоммуникационного пространства органов государственного управления на федеральном уровне и на региональном уровне в Москве, С.-Петербурге и Республике Чувашия подтверждают эффективность контроля в условиях монологовой культуры в лице руководителей исполнительных органов государственного управления РФ.

Единая телекоммуникационная структура государственного управления РФ является необходимой предпосылкой «электронного государства», которая будет реализована при условии открытости всех ИП органов управления в России. Организационно-правовой основой открытости ИП ОГУ РФ, точнее, необходимым условием открытости является законодательство о транспарентности, в более широком контексте — информационное право РФ. В этом контексте интересно, что среди проблем неэффективной реализации ФЦП «Электронная Россия» пробелы в информационном законодательстве занимают третье место наравне с недостаточным финансированием и недоверием граждан к деятельности органов ГМУ — 23,5%. Первое место, по мнению наших экспертов, занимают проблемы недостаточной информированности населения о деятельности ГМУ посредством телекоммуникаций и отсутствие ясной информационной политики — 52,9%, на второе место эксперты поставили проблемы недостаточной степени использования возможностей телекоммуникаций как гражданами, так и служащими ГМУ — 41,2% (см. табл. 3).

 таблица 3
 

Наличие этих проблем, и в первую очередь — отсутствие ясной информационной политики у нашего государства, является причиной неэффективной реализации концепции «электронного государства» в РФ, дополнительным свидетельством чего служат ответы наших экспертов. На вопрос «Насколько часто наши граждане используют Интернет в целях своего взаимодействия с органами ГМУ?» 58,8% экспертов ответили, что «очень редко». В сумме ответы «не очень часто» (11,8%), «очень редко» (58,8%) и «совсем не используют» (5,9%) составляют 76,5%. Отмечаемое экспертами недоверие граждан к органам ГМУ в совокупности с редкими обращениями к власти посредством использования ИП органов ГМУ говорит о том, что политическая культура недоверия и пассивности в России перекочевала и в Интернет. В целом полученные в результате исследования данные позволяют говорить, что основной организационный ресурс модернизации государства при переходе к информационному обществу — «электронное государство» — малоэффективен на данный момент в России.

Практический интерес для организации информационной политики в РФ и диалога с разными группами россиян (полилога) как не пользующихся телекоммуникациями, так и использующих их в различных сферах своей жизнедеятельности, представляет обобщенный «социологический портрет» наших сограждан, использующих Интернет во взаимодействии с органами ГМУ. Это россиянин в возрасте до 45 лет, представитель бизнеса (реже студент или представитель науки), имеющий высшее образование.

По результатам проведенного прикладного исследования автор статьи предлагает следующие практические рекомендации. Для модернизации культуры государственного управления РФ путем реализации концепции «электронного государства» помимо принятия законодательства о транспарентности необходимо:

– формирование ясной, системной информационной политики, обращенной к разным социальным агентам, как использующим телекоммуникации, так и не пользующимся их огромными возможностями;

– постоянное информирование россиян о возможностях эффективного взаимодействия с органами ГМУ, то есть о возможностях прозрачного процесса принятия решений и возможностях влияния общества на принимаемые государственной властью решения;

– финансирование ФЦП «Электронная Россия» и других программ информатизации;

– разработка и принятие «стандарта управления телекоммуникациями органами ГМУ», основной целями которого будут кооперация информационно-коммуникационной деятельности в органах ГМУ и повышение уровня знаний служащих ГМУ в сфере телекоммуникаций.

Кроме этого, метод анализа интерактивных документов, несмотря на его «пилотный» характер, может быть использован в практическом аспекте для организации мониторинга и контроля качества информационных представительств органов государственного управления и местного самоуправления РФ. По существу, в данном исследовании ИП была реализована функция социального контроля за информационно-коммуникационной деятельностью государственного управления России.


1 Мы уже отмечали, «что одной из самых коррупционных в нашей стране является система государственных закупок». Более подробно см.: Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Государство и право. 2005. №7. С. 56.

2 Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Государство и право. 2005. №7. С. 48.

3 Скворцов Л.В. Информационная культура и цельное знание. М.: РАН, Институт общественной информации по общественным наукам, 2001. С. 43.

4 Подробнее см.: Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под ред. В.С. Комаровского. М.: РАГС, 2001. С. 19.

5 Речь идет о предложенной Р.Ф. Абдеевым с позиции кибернетики схеме двух контуров обратной связи. Более подробно см.: Абдеев Р.Ф. Философия информационной цивилизации. М.: Владос, 1994. С. 37.

6 См. «Итоговая таблица оценки готовности России к информационному миру», Приложение №1 из доклада ПРИОР «Готовность России к информационному обществу (Оценка возможностей и потребностей широкомасштабного использования информационно-коммуникационных технологий)» М., 2001. С. 82 / http://www/russia-gateway.ru

7 В докладе руководителя рабочей группы президиума Государственного Совета РФ по вопросам развития информационно-коммуникационных технологий в РФ, Президента Республики Чувашия Н.В. Федорова на заседании в Н. Новгороде 16.02.06 отмечено, что «финансирование ФЦП «Электронная Россия» осуществляется на уровне 20% от утвержденных объемов. ФЦП «Развитие единой образовательной информационной среды (2001–2005 годы)» профинансирована на 52%». Более подробно см.: http://gov.cap.ru/list2/view/02SV_SPEECH_OV/form.asp?gov_id=9&link=9&preurl=.&FKey=F_JURL_ID&id=2034. С. 5.

8 По данным Верховного Суда РФ, на 01.03.06 только в 29% — 27 субъектах РФ из 93 — есть ИП судебного органа власти в Интернете. Источник: http://www.supcourt.ru/court_index.php.

9 Яковлев В.Ф. Статус судьи есть статус власти // Государство и право. 2004. №11. С. 8.

10 Там же.

11 Измерение статистики частоты обновления информации возможно в «автоматическом» режиме — благодаря использованию такой возможности ПО, как «счетчик», который может быть распространен не только на количество посещений сайта, но и на частоту его обновлений.

12 Доклад ПРИОР «Готовность России к информационному обществу (Оценка возможностей и потребностей широкомасштабного использования информационно-коммуникационных технологий)». М., 2001. С. 65 / http://www/russia-gateway.ru

13 Более подробно см.: http://gov.cap.ru/list2/view/02SV_SPEECH_OV/form.asp?gov_id=9&link= 9&preurl=.&FKey=F_JURL_ID&id=2034. С. 7.

14 Доклад руководителя рабочей группы президиума Государственного Совета РФ по вопросам развития информационно-коммуникационных технологий в РФ, Президента Республики Чувашия Н.В. Федорова на заседании в Н. Новгороде 16.02.06. См.: http://gov.cap.ru/list2/view/02SV_SPEECH_OV/form.asp?gov_id=9&link=9&preurl=.&FKey=F_JURL_ID&id=2034. С. 10.

  • Социология


Яндекс.Метрика