Концессия как форма партнерства государства и частного бизнеса

Засыпкин Д.Ю.

 Д.Ю. Засыпкин, аспирант кафедры частного права Уральской академии государственной службы
 

В отличие от контрактов на строительство общественных сооружений (или контрактов общественных работ), в которых встречным предоставлением за выполненные подрядчиком работы является только оплата, в концессионных договорах встречное предоставление состоит или исключительно в праве эксплуатировать сооружение, или в этом праве вместе с оплатой.

В качестве наиболее привлекательных как для государства, так и для бизнеса форм инвестирования выступают лизинг, совместные предприятия и концессии. Обширной практике взаимоотношений государства и частных структур в разных странах мира известно и смешение этих форм, например, когда концессии передаются специально созданным для этого совместным предприятиям.

В условиях либерализации и глобализации мировой экономики широкое развитие получила концессионная форма управления частными предпринимательскими структурами государственной (муниципальной) собственностью. Расширение партнерских отношений между государством и частным бизнесом, а также включение новых форм и механизмов такого партнерства обусловлены:

– нехваткой у государства (муниципальных образований) финансовых ресурсов и инвестиционного капитала для разработки крупных месторождений полезных ископаемых и, главным образом, для развития социально-производственной инфраструктуры;

– отсутствием у государства предпринимательского искусства и высококвалифицированных менеджеров, а также снижающейся эффективностью функционирования государственных предприятий в сфере социально-производственной инфраструктуры;

– высокой степенью износа объектов социально-производственной инфраструктуры;

– низким качеством товаров, работ и услуг, предоставляемых населению предприятиями, находящимися в прямом государственном (муниципальном) управлении.

Использование механизма государственно-частного партнерства позволило многим государствам решить целый ряд задач, в том числе включить в рыночную экономику ранее нерентабельные государственные (муниципальные) производственные комплексы, снять с бюджета чрезмерную нагрузку по содержанию таких объектов, в короткие сроки создать за счет частных инвестиций сеть инфраструктурных предприятий в различных отраслях экономики, существенно повысить качество услуг, оказываемых предприятиями социально-производственной инфраструктуры (ст. 1 Федерального закона от 21.07.05 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»1 ).

Концессионная форма привлечения инвестиций — не единственная форма партнерства государства и частного бизнеса в современных условиях. В качестве таковых также используются:

– приватизация объектов инфраструктуры, находящихся в государственной (муниципальной) собственности;

– контракты на управление этими объектами частными структурами;

– аренда (лизинг) объектов;

– контракты на строительство объектов социально-производственной инфраструктуры;

– создание совместных (акционерных) предприятий с участием государственных и частных структур2 .

Однако, как показывает экономический опыт многих стран, концессия является одной из наиболее эффективных среди названных выше форм. Это объясняется следующими факторами.

Приватизация как процесс преобразования публично-правовой собственности в частную связана со снижением экономической деятельности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Но приватизация в сферах недропользования и социально-производственной инфраструктуры зачастую невозможна по политическим мотивам и по причине непред­сказуемости ее социально-экономических последствий.

Менее жесткими способами разгосударствления собственности являются контракты на управление объектами инфраструктуры, а также контракты на строительство объектов. Однако как в первом, так и во втором случаях финансирование проектов и содержание объектов по-прежнему осуществляется полностью либо в большей части за счет бюджетных средств, что коренным образом не меняет ситуацию в сфере социально-производственной инфраструктуры. При этом договоры на строительство рассматриваются некоторыми авторами3 как вид концессионных контрактов, которые предусматривают, что подрядчик-концессионер передает созданный им объект в собственность заказчика-концедента, который его эксплуатирует, производя оплату за работу на определенных в договоре условиях. Схемы реализации таких проектов могут быть различными: «строительство под ключ», «передача после выпуска опытной партии продукции», «передача после налаживания серийного производства»4 . Тем не менее, из положений ст. 1 Директивы Совета Евросоюза 93/37/ЕЕС5 можно установить, что, в отличие от контрактов на строительство общественных сооружений (или контрактов общественных работ), в которых встречным предоставлением за выполненные подрядчиком работы является только оплата, в концессионных договорах встречное предоставление состоит или исключительно в праве эксплуатировать сооружение, или в этом праве вместе с оплатой.

В качестве наиболее привлекательных как для государства, так и для бизнеса форм инвестирования выступают лизинг, совместные предприятия и концессии. Обширной практике взаимоотношений государства и частных структур в разных странах мира известно и смешение этих форм, например, когда концессии передаются специально созданным для этого совместным предприятиям6 .

Доминирующее положение концессий среди других форм государственно-частного партнерства определяется прежде всего ярко выраженным инвестиционным характером данной формы, что очень привлекательно для концедента. Последний передает объекты государственной (муниципальной) собственности, а также право на осуществление публичных служб частному бизнесу, который берет на себя предпринимательский риск и в целях извлечения в будущем прибыли производит большие капиталовложения в объекты государственной (муниципальной) собственности либо в осуществление публичных служб. При этом государство, передавая частному бизнесу часть экономических, организационных и управленческих функций, сохраняет за собой контрольные функции. Оно следит за исполнением концессионером условий соглашения, соблюдением им законодательства и принятых в государстве стандартов обслуживания пользователей, за безопасностью объекта. Кроме того, государство в большинстве случаев регулирует тарифы на услуги, предоставляемые концессионером. Обеспечить все это в рамках реализации какой-либо другой формы государственно-частного партнерства невозможно.

Концессия (от лат. — уступка) представляет собой правовой механизм передачи государством (муниципальным образованием) частному лицу на временной и платной основе права использовать в предпринимательских целях государственное (муниципальное) имущество или права на отдельные виды хозяйственной деятельности (публичные службы), являющиеся, как правило, прерогативой самого государства (муниципального образования). Такая уступка прав оформляется путем заключения концессионного договора, сторонами которого являются концедент (государство или муниципальное образование) и концессионер (частная предпринимательская структура).

Объектами концессий могут выступать:

1) природные ресурсы, находящиеся в собственности государства;

2) существующие объекты социально-производственной инфраструктуры, принадлежащие концеденту и требующие больших капиталовложений;

3) право на создание таких объектов и их последующую эксплуатацию;

4) публичные службы (виды хозяйственной деятельности), на которые государство установило свою монополию (например, производство и экспорт вооружений, транспортное обслуживание, содержание государственных тюрем и т.д.).

Имущество концессионера составляют объекты, переданные концедентом во временное пользование, а также приобретенные или созданные им объекты (сооружения, оборудование и т.п.). Концессионер за счет собственных и привлеченных средств7 обеспечивает модернизацию действующих и строительство новых объектов инфраструктуры. При этом покрытие расходов концессионера может осуществляться не только за счет взимания платы за товары и предоставляемые услуги, но также за счет льгот и дотаций из бюджета, когда доходы в пределах тарифов не будут покрывать убыток концессионера или при условии повышения качества обслуживания населения.

Концессионные договоры, когда-либо заключенные в разных странах, начиная с эпохи колониализма и заканчивая современными концессионными механизмами, можно разграничить на ряд групп и типов.

В первую очередь, концессии делят на две крупные группы: концессии в области недропользования и концессии в области инфраструктуры. В основе реализации недропользовательских концессий лежит принцип, в соответствии с которым концедент передает концессионеру право пользования определенным участком недр, получая встречное предоставление в виде концессионной платы. Такие концессии являются по своей экономической сути механизмом извлечения природной ренты8 .

Д.Г. Приходько провел различие концессий в области недропользования на «традиционные» и «модернизированные»9. В традиционных концессиях эпохи колониализма концессионер уплачивал только концессионную плату (роялти), которая представляла собой либо фиксированную ежегодную выплату, либо выплату, привязанную к объему добычи сырья. В современных модернизированных концессиях помимо роялти, размер которой зависит от прибыльности операций концессионера, последний уплачивает все предусмотренные законом налоги, а также арендную плату за участок недр (рентолз) и единовременные премиальные выплаты (бонусы), связанные с наступлением определенных событий (например, началом добычи и т.д.).

Концессии в области инфраструктуры являются контрактами совершенно иного рода. Задачей их реализации является привлечение частных инвестиций и управленческого опыта для создания и эксплуатации производственной инфраструктуры государства. Как правило, частным структурам передаются объекты, которые государство не может приватизировать, но и не способно ими эффективно управлять.

Инфраструктурные концессии можно также подразделить на два типа: инвестиционные и операционные концессии. Типичными примерами инвестиционных концессий являются контракты ВОТ («строительство — эксплуатация — передача»), ВООТ («строительство — владение — эксплуатация — передача») и ВТО («строительство — передача — эксплуатация»). Эти контракты предусматривают, что концессионер за свой счет создает новый объект инфраструктуры, осуществляет эксплуатацию этого объекта и передает его в собственность концедента. Различие между данными формами состоит в том, в какой момент право собственности на объект переходит к концеденту (по истечении срока концессии или сразу после завершения строительства), а также в том, принадлежит ли концессионеру право владения и пользования объектом либо только право пользования им.

Типичными примерами операционных концессий являются контракты ROT («восстановление — эксплуатация — передача»), АОТ («техническая реконструкция и расширение объекта — эксплуатация — передача»). В контрактах этого типа концедент передает концессионеру уже существующий объект для проведения его реконструкции, технического перевооружения или расширения, последующей эксплуатации восстановленного объекта концессионером и возврата по истечении срока концессии концеденту.

В реальной действительности достаточно часто имеют место смешанные операционно-инвестиционные концессии, когда концедент передает концессионеру один объект инфраструктуры с целью его реконструкции и с условием создать новый дополнительный объект.

Современная практика знает и целый ряд других типов концессионных контрактов, скрывающихся за множеством разных аббревиатур. Но все эти постоянно возникающие новые формулы лишь детализируют классические формулы BOT и ROT. В последние годы стали гораздо чаще заключаться контракты типа ВОО и ROO, предусматривающие, что эксплуатируемый концессионером объект возвращается концеденту только в том случае, если концессионер нарушает условия концессионного договора, относящиеся прежде всего к эксплуатации объекта и порядку ценообразования. Речь здесь идет о так называемой «бессрочной концессии», или «мягкой» приватизации, как ее иногда называют10 . Кроме того, на основе классических формул возникли контракты типа DBOT, предполагающие проведение строительства на основе разработанного самим концессионером проекта.

Следует отметить, что до 70-х годов прошлого века концессии находили применение преимущественно в недропользовании, но в 90-е годы они стали носить все более инфраструктурный инвестиционный характер. Большое развитие, в частности, получили концессии в области транспорта. Примерами успешной реализации концессионных проектов на транспорте могут послужить контракты ВОТ на строительство в Египте современных международных аэропортов, а также мексиканская модель реструктуризации железнодорожной отрасли путем разделения сети железных дорог по территориальному принципу и передачи отдельных участков в концессию частным железнодорожным компаниям.

Однако за многие годы применения концессионной формы инвестирования в области инфраструктуры не удалось добиться свойственной для нее прозрачности, а также устранить злоупотребление монопольным положением со стороны концессионеров. Об этом свидетельствуют постоянные коррупционные скандалы и сведения о финансовых махинациях, окружающие французские корпорации, имеющие концессии в сфере коммунального хозяйства11 .

Тем не менее, развитие концессионной формы партнерства государства и частного бизнеса остается перспективным направлением в разработке законодательства многих стран мира, так как публично-правовые образования более не считают областью своего полного влияния многие виды хозяйственной деятельности, которые традиционно ими осуществлялись (например, отрасли транспортной и коммунальной инфраструктуры). Даже отсутствие законодательной базы при наличии политической воли не может служить препятствием на пути заключения концессионных договоров. Вместе с тем, отсутствие развитой законодательной, организационной, контрольной, информационной базы и определенной стратегии серьезно мешает успешной реализации концессий, что должны учесть органы государственной власти и органы местного самоуправления нашей страны при реализации концессионных механизмов.


1 Собрание законодательства РФ. 2005. №30 (ч. II). Ст. 3126.

2 См.: Варнавский В. Концессионные формы управления государственной собственностью // Проблемы теории и практики управления. 2002. №4. С. 66–67; Шевчук В. Концессия как способ финансирования экономической инфраструктуры // Финансовый бизнес. 1999. №3. С. 36.

3 В частности, С.А. Сосна называет в качестве разновидности концессий договоры типа «СП» («строительство-передача»). В свою очередь, В. Варнавский и В. Шевчук в своих работах рассматривают такие контракты на строительство как самостоятельные формы государственно-частного партнерства, отличные от концессии, относя их к подрядным договорам (См.: Варнавский В. Указ. соч. С. 67; Шевчук В. Указ. соч. С. 37). Их позиция представляется более обоснованной, т.к. контракты на строительство являются по своей сути подрядными договорами с особыми, выгодными для государства и гарантированными для подрядчика условиями оплаты и условиями ввода объекта в эксплуатацию.

4 Сосна С.А. Концессии в России: между прошлым и будущим // Право и политика. 2004. №1. С. 88.

5 Директива Совета Евросоюза 93/37/ЕЕС от 14 июня 1993 г. относительно координации процедур по предоставлению контрактов на строительство общественных сооружений (COUNCIL DIRECTIVE 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts). Текст англоязычного варианта данной директивы размещен на сайте: http://www.tendersdirect.co.uk/thelaw/PPF/ecd9337.asp. На русский язык директива официально не переведена.

6 Примером такого сотрудничества может служить созданное в 1854 г. акционерное общество «Всеобщая компания морского Суэцкого канала», получившая от правительства Египта в концессию Суэцкий канал сроком на 99 лет со дня его открытия 17 ноября 1869 г. Однако в 1956 г., за 12 лет до истечения срока концессии она прекратила существование в связи с национализацией египетским правительством компании Суэцкого канала. Во Франции крупные транснациональные корпорации, такие как Vivendi и Suez-Lyonnaise des Eaux, часто образуют совместные предприятия для получения концессий на водоснабжение и канализацию.

7 Помимо собственных средств концессионера источниками финансирования концессионных проектов могут быть займы и банковские кредиты, в том числе от международных финансовых организаций. В некоторых случаях привлекаются и целевые бюджетные средства, однако они имеют лишь вспомогательное значение и чаще всего используются для поддержки на начальном этапе инвестирования или в качестве предоставления гарантий.

8 См.: Приходько Д.Г. Концессия как форма привлечения инвестиций в российскую экономику // Банковское право. 2005. №3. С. 31.

9 Там же. С. 30.

10 См.: Шевчук В. Указ. соч. С. 37.

11 См.: Комаров И. Концессии на водных ресурсах // Обозреватель-Observer. 2003. №5. С. 74–82.

  • Управление


Яндекс.Метрика