Развитие механизмов социального партнерства и формирование экономической политики на уровне муниципальных образований.

Власова Н.Ю. , Силин Я.П.

 Н.Ю. Власова, начальник управления международного сотрудничества Уральского государственного экономического университета, доктор экономических наук, профессор;
 

 Я.П. Силин, советник Генерального директора УГМК, доктор экономических наук
 

В настоящее время корпоративные струкуры, солидные компании стараются переходить от традиционной благотворительности к более стратегическим формам, в частности к инвестированию в социальную сферу (конкурсы социально значимых инвестиционных проектов; разработка комплексных программ социально-экономического развития ряда городов и т.п.). Это позволяет уйти от разовой помощи в ответ на просьбы с разных сторон к более организованным формам благотворительности, обеспечить целевое расходование выделенных средств; использовать социальные программы на благо развития компании и территории, активнее использовать новые технологии управления, шире вовлекать общественность в разработку и реализацию проектов.

Устойчивые механизмы социального и политического партнерства органов самоуправления, корпоративных структур и городского сообщества в большинстве российских городов находятся в стадии становления. Формирование каналов ведения диалога и схем взаимодействия между государственными структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями зависит от множества факторов, в том числе от размера муниципального образования, наличия и силы общественных организаций, от структуры экономики, позиции местных и региональных органов власти и т.д.

В России наблюдается повышение интереса к выстраиванию новых механизмов взаимоотношений как со стороны бизнеса, так и со стороны власти.

Мотивация бизнеса. Социально ответственный бизнес – это не только благотворительные акции, но и формирование устойчивой среды для бизнеса, активное взаимодействие с обществом, а также осмысленное влияние на политику властных структур и государственное управление. Участие бизнеса в решении задач социально-экономического развития создает стабильность и устойчивость в обществе, делает сам бизнес стабильным1. Таким образом, одним из мотивов является снижение фактора неопределенности. Любой бизнес функционирует во внешней среде и может быть успешен только при четких и понятных правилах игры. Для бизнеса важно выстроить определенные каналы влияния на формирование правил игры, наладить лоббирование своих интересов. Причем каналы лоббирования будут в определенной степени зависеть от размера и типа бизнеса.

В качестве примера можно привести структуру Екатеринбургской городской Думы. Из 35 человек 18 – представители торговых и сетевых структур, в том числе 7 – представители крупных торговых предприятий. Нет ни одного представителя крупных промышленных предприятий. Одна из причин заключается в том, что на предприятия труднее воздействовать со стороны местных органов власти, с них практически невозможно взять взятку местным чиновникам, они более защищены от местных административных барьеров и находятся вне поля влияния местной администрации. Они защищают свои интересы посредством объединения в крупные промышленные союзы или путем своеобразного шантажа – «сейчас закроемся и выбросим на улицу тысячи людей». Приход во власть представителей торговых предприятий объясняется тем, что они более уязвимы со стороны местных органов и таким образом пытаются защититься от их произвола. Не последнее значение в ряде случаев имеют и честолюбивые мотивы.

Мотивация власти. У местных органов власти постоянно ощущается нехватка финансовых и иных ресурсов для решения многообразных проблем, и прежде всего, социальных. Следовательно, повторяются попытки вовлечь бизнес и использовать его ресурсы в формальных или неформальных рамках (механизмах).

Кроме того, разрушение традиционных механизмов административного управления приводит к необходимости поиска новых форм диалога, который требуется для успешности экономической и социальной политики.

В зависимости от перечисленных факторов могут формироваться достаточно специфические механизмы, каждый из которых обладает собственной «архитектурой», отличается включенностью различных акторов в данный механизм.

В работе «Город и бизнес: формирование социальной ответственности российских компаний», выпущенной в 2003 г. фондом «Институт экономики города» под редакцией М.И.Либоракиной, предлагается четыре базовых модели взаимодействия бизнеса и власти. Эти модели зависят от двух параметров: первый – кто является инициатором таких отношений и определяет правила игры – власть или бизнес; второй фактор – демократичность, приверженность демо-кратическим ценностям.

Первая модель – добровольно-принудительная благотворительность (диктат власти, бизнес следует «просьбам» администрации, и социальная нагрузка – условие вхождения на рынок). Например, во многих городах жилья застройщик должен передать администрации города в виде добровольного пожертвования определенный процент построенного жилья.

Вторая модель – торг: ни власть, ни бизнес не могут диктовать другой стороне свои правила игры. Бизнес участвует в реализации социальных программ и акций, инициированных местной администрацией. Общественность и население рассматриваются как потенциальные избиратели. К этой модели можно отнести партийную благотворительность – т.е. финансирование социальных программ в рамках избирательных кампаний. Сюда включают и традиционную благотворительность. Предприятия оказывают помощь местным сообществам в соответствии с личными предпочтениями руководства по просьбам частных лиц и различных общественных организаций. Средства чаще всего выделяются на помощь церкви, учреждениям культуры и спорта, а также на поддержку малоимущих слоев населения, помощь подшефным объектам социальной сферы. Мотивом выступает стремление поделиться с нуждающимися, удовлетворяя личные амбиции, повысить социальный статус собственника компании. Можно отметить как бы возрождение прерванных традиций, когда российское купечество жертвовало значительные средства на строительство и реставрацию храмов, на содержание богаделен, приютов, различных благотворительных обществ.

В данном случае с экономической точки зрения использовавшиеся тогда механизмы могут представлять определенный интерес. Так, в 1872 г. купец А.С. Остатошников пожертвовал муниципальной Александровской женской богадельне в Нижнем Новгороде большое количество усадебной земли. Содержание богадельни осуществлялось за счет процентов с благотворительных капиталов, хранящихся в городской управе. На общем собрании купечества решался вопрос об установлении специальных налогов – полавочных, поземельных (10% с прибыли или от стоимости недвижимости и учреждался на 7 лет). Для нужд благотворительности использовались также доходы от сдачи в аренду торговых помещений. В Нижнем Новгороде в 1900 г. имелось 35 благотворительных заведений, крупнейшие из которых были устроены на деньги купечества (при численности населения около 100 тысяч чел.)2 . Благотворители не ограничивались только пожертвованиями, но и принимали личное участие в деятельности благотворительных обществ. Уже тогда наиболее активные купцы, предприниматели избирались в состав городской думы или городским головой.

До 1870 г. основной сферой купеческого донорства были пожертвования на церкви. После принятия Городового положения 1870 г. формы благотворительности существенно расширяются. На средства нижегородского купечества в 1861 г. был создан муниципальный банк, средства которого направлялись на городское благоустройство, содержание муниципальных лечебных и учебных заведений, поддержку благотворительных заведений, развитие местной торговли и промышленности. Часто за счет купцов строились городские водопроводы3 . Для благотворителей-предпринимателей личное участие в филантропической деятельности имело два важнейших мотива – осознание ответственности перед обществом и стремление повысить свой социальный статус.

К особому типу относятся компании, занимающиеся стратегической благотворительностью, которые готовы вносить определенный вклад в социальное благополучие территории. Мотив – стремление наладить и поддержать хорошие отношения с местными и региональными властями, с населением, стремление укрепить имидж компании, обеспечить ее рекламу. Участие в социальных программах рассматривается как важная составляющая PR.

К третьей модели относится город-комбинат или город–завод, где бизнес диктует свои правила игры. Корпорация выполняет компенсирующую функцию, достраивает город до уровня, который необходим для обеспечения производства. Это не только инфраструктурное обеспечение, но и воспроизводство рабочей силы. Местное самоуправление не обладает реальной силой, мэр зачастую – ставленник корпорации. Данный тип политики сформировался в малых и средних городах с экономической моноструктурой, специализирующихся на динамичных и конъюнктурных отраслях экономики (в частности, добывающий комплекс, металлургический комплекс). Присутствие в городах крупных корпоративных структур при наличии у них интереса к развитию города приводит к тому, что они становятся лидерами в формировании городской политики. Активную городскую политику проводят крупные ресурсодобывающие или перерабатывающие компании. Зачастую затраты на социальную политику из финансовых ресурсов корпорации сопоставимы с затратами на те же цели из городского бюджета. В этих случаях городская политика не может проводиться без согласования с корпоративными структурами.

Однако и в тех случаях, когда вовлеченность корпоративных структур не так значима, городские власти не могут оставлять «за бортом» городской политики существующие в городе предприятия и организации. Их вовлеченность может быть как прямой, так и косвенной, реализовываться не только путем привлечения руководителей данных структур к процессу выработки планов и программ социально-экономического развития города или использования финансовых и иных ресурсов предприятий для выполнения социальных программ, но и вовлекать коллективы данных организаций в непосредственную реализацию различных городских программ, проектов, учитывая и интересы работников предприятия, и горожан в целом.

В качестве примера можно рассмотреть Верхнюю Пышму – город в Свердловской области. Численность населения – 54,6 тыс.чел. 92,7% в общем объеме выпуска промышленной продукции занимает цветная металлургия. Дадим здесь лишь неполный перечень фактов.

Генеральный директор ОАО «Урал-электромедь» А.А. Козицын отмечал в своем выступлении: «Пора всем руководителям предприятий осознать, что если мы живем и работаем в этом городе, то надо честно делить с администрацией груз ответственности за все, что здесь происходит» (1997 г.). Помимо этого, в миссии Уральской горно-металлургической компании («УГМК-Холдинг») в целом в качестве составного элемента значится следующее: «Компания стратегически … ответственно выполняет свою роль перед обществом, в том числе и через участие в решении социальных проблем регионов, в которых расположены предприятия холдинга»4 . В соответствии с этим УГМК заключены и реализуются соглашения о сотрудничестве и социально-экономическом партнерстве с такими субъектами РФ, как Свердловская, Тюменская, Курганская, Кемеровская, Оренбургская, Ульяновская области, Алтайский край, Республика Башкортостан и ряд других. Управляющей компанией ООО «УГМК-Холдинг» и предприятиями УГМК заключены и реализуются соглашения социальной ответственности с муниципальными образованиями, на территории которых они находятся.

1998 г. – на средства ОАО «Уралэлектромедь» построено здание спортивно-оздоровительного комплекса. В 1998 г. по настоянию мэра города была возобновлена работа совета директоров муниципального образования, куда входят директора ведущих предприятий территории. В 1998 г. заводская многотиражная газета «За медь» ОАО «Уралэлектромедь», увеличив свой тираж и расширив тематику публикаций, фактически стала изданием городского уровня. Ноябрь 1999 г. – создан и провел свою акцию благотворительный фонд «Дети России» (поддержка детского спорта и творчества, шефство над детским домом и т.д.).

По итогам 2000 г. МО «Верхняя Пышма» признано наиболее динамично развивающимся городом Свердловской области. В 2000 г. генеральному директору ОАО «Уралэлектромедь» А.А. Козицыну было присвоено звание почетного гражданина муниципального образования. В 2000 г. председателем Думы стала Г.Н. Артемьева, начальник управления по работе с территориями УГМК.

Только за 2006 год на социальные нужды УГМК направила около 1 млрд руб. На эти средства содержатся более 100 учреждений социального типа (пансионаты, дома отдыха, спорткомплекс и т.п.). На 23 предприятиях холдинга реализуются программы доступного жилья.

По мнению руководителей предприятия, возрастающее значение УГМК предъявляет новые требования к внешнему облику Верхней Пышмы. Город должен обретать современные черты, становиться более представительным.

Совмещение должности директора крупного предприятия с работой в законодательных органах власти не является уникальным случаем. Еще один пример по Свердловской области. Сысоев А.В. – президент Ассоциации металлургов России, генеральный директор Богословского алюминиевого завода, председатель городской Думы МО г. Краснотурьинск, председатель совета Свердловской региональной организации «Гражданская позиция северян», Почетный гражданин города Краснотурьинска.

Специфической формой города-завода являются ЗАТО, а также города, где размещены стратегические объекты (атомные станции и т.п.). Как правило, здесь имеется достаточно сильный местный лидер, а также действуют только один или два крупных государственных предприятия, формирующих экономическую базу города. Наличие населения с более высоким уровнем образования и культуры в целом приводит к формированию специфического городского сообщества, которое достаточно активно участвует в городской жизни. Это уже определенный переходный тип к следующей модели – модели социального партнерства.

Наконец, четвертым типом является социальное партнерство – связь между производственниками, властями и жителями территорий, общественными организациями. Власть может взять на себя функцию координатора социальных вложений, что гарантирует их целевое использование. Однако власти могут играть и менее явную роль в подобных отношениях. В таких случаях на первое место выходят различные некоммерческих организации.

Механизмы: участие бизнеса в формировании и реализации городских программ; конкурсы социальных проектов при партнерском финансировании; фонды местных сообществ или агентств социально-экономического развития. Участие на длительной или постоянной основе в качестве консультантов или членов рабочих групп по разработке программ или планов. Эта модель в своем высшем проявлении дает новую форму – инвестиции в социальную сферу, когда предприятия вкладывают не столько в сами проекты, сколько в механизмы, в человеческий потенциал.

В нашей стране широкое распространение получили фонды местных сообществ, которые действуют уже достаточно давно более чем в 20 городах России (Ангарске, Жигулевске, Калининграде, Нижнем Новгороде, Обнинске, Октябрьске, Пензе, Первоуральске, Перми, Рубцовске, Саратове, Тольятти, Тюмени, Улан-Удэ, Чайковском, Шелехове и др.). В настоящее время фонды большинства городов объединяются в Партнерство фондов местных сообществ.

Фонды местных сообществ – это грантодающие организации, которые: выполняют миссию по улучшению жизни в географически определенном сообществе; независимы от влияния других организаций, государства или отдельных доноров; управляются коллегиальными органами, отражающими весь спектр интересов сообщества, которому они служат; финансируют проекты и инициативы местных некоммерческих организаций в виде грантов для решения социальных и других общественно значимых задач; стремятся к созданию постоянного источника финансирования, чаше всего в форме неприкосновенного капитала, формируемого из пожертвований широкого круга доноров, включая граждан, компании, государство; предоставляют услуги донорам по реализации их благотворительных программ; участвуют в деятельности по мобилизации сообщества и установлению межсекторного взаимодействия, становясь, таким образом, катализаторами общественной активности.

Вопрос независимости организаций гражданского общества, прежде всего от государства, чрезвычайно актуален для России. Опыт работы фондов показал, что их структура способна обеспечивать их независимость, но не через оппозиционность и отказ от сотрудничества, а наоборот, через активное вовлечение власти в свою работу на основе равного представительства с другими силами местного сообщества в органах управления. Таким образом, представители власти получают возможность участвовать в обсуждении и принятии решений фонда, таким образом, у власти остается меньше причин в дальнейшем «выламывать» бизнесу руки для латания бюджетных дыр.

Миссия фондов местных сообществ заключается в улучшении жизни всего сообщества, поэтому они не фокусируются на выполнении каких-то конкретных благотворительных программ, и их деятельность направлена на решение проблем, наиболее актуальных для сообщества в данный момент времени. Такой подход позволяет фондам выработать целостный взгляд на развитие сообщества, что позволяет им видеть местные взаимоотношения и решать многоаспектные и взаимосвязанные проблемы.

Наиболее эффективным инструментом такой работы является финансирование проектов с помощью открытых грантовых конкурсов, в рамках которых авторитетный экспертный совет отбирает наиболее качественные и актуальные инициативы.

Фонды местных сообществ, не ограничивая себя приоритетами социальной и благотворительной политики, фокусируют свою деятельность на оказании помощи географически определенной территории – местного сообщества.

Таким образом, возник термин «фонд местного сообщества», который в настоящее время стал брендом, совершенно четко ассоциирующимся с определенным типом некоммерческой организации. Этот термин также говорит о том, что фонды призваны трансформировать «муниципальные образования» в местные сообщества, объединяющие людей желанием делать лучше то место, где они живут.

Согласно российскому законодательству, благотворительный фонд обязан иметь коллегиальный орган управления, осуществляющий надзор за деятельностью фонда. Таковым обычно является Попечительский совет, включающий наиболее известных и уважаемых людей города. Однако из-за специфики деятельности ФМС и, прежде всего, из-за необходимости представлять интересы доноров, существует также необходимость в исполнительном органе управления, формируемого по принципу Совета директоров компании, представляющего интересы ее акционеров. Такой совет уже несет на себе ответственность по принятию ключевых – стратегических и тактических – решений, связанных с деятельностью фонда, от присуждения грантов до утверждения бюджета и годового отчета. Обычно такой орган называется Правлением или Управляющим советом.

Инструменты фондов местных сообществ могут быть чрезвычайно разнообразными. Во-первых, общий грантовый фонд, средства которого формируются из большого количества пожертвований (частных, корпоративных, бюджетных) и используются для проведения общих конкурсов грантов на поддержку широкого спектра общественно полезных проектов. Общий фонд позволяет выявить и поддержать наиболее интересные и инновационные проекты местных некоммерческих организаций в рамках определенных сообществом приоритетов, а также дает возможность работать с маленькими пожертвованиями. Во-вторых, именные фонды частных лиц или компаний. В-третьих, тематические фонды или программы, когда средства собираются фондом для решения конкретной задачи. Часто фонды берут на себя роль организатора праздника города и других важных городских событий. Также «темой» может стать и определенная актуальная для местного сообщества проблема, например, связанная с экологией, но только в конкретном выражении, например, обустройство городского парка. В-четвертых, различные стипендиальные программы, которые особенно актуальны для производственных предприятий, ощущающих острую нехватку квалифицированной рабочей силы и таким образом продвигающих свои компании в среде молодежи. В-пятых, благотворительные балы, акции и т.д. Разнообразие таких мероприятий бесконечно.

Фонды местных сообществ выполняют важную посредническую роль, выстраивая «мост» между ресурсами и потребностями сообщества. Фонды собирают вместе людей с разным опытом и помогают выстраивать взаимоотношения между бизнесом и властью, поддерживая, таким образом, реальный диалог и добиваясь синергии различных сил в вопросах развития сообщества. Благодаря знанию сообществ, которым они служат, фонды стимулируют появление инновационных проектов и открывают новые горизонты местного развития, становясь катализатором активности населения и ускоряя позитивные процессы, происходящие в сообществе.

За последние несколько лет стало очевидным, что фонды местных сообществ не просто являются частью гражданского общества отдельных стран, а становятся движением, которое оказывает влияние на формирование глобального гражданского общества.

В целом можно отметить, что компании стараются переходить от традиционной благотворительности к более стратегическим формам, в частности к инвестированию в социальную сферу (конкурсы социально значимых инвестиционных проектов; разработка комплексных программ социально-экономического развития ряда городов и т.п.). Это позволяет уйти от разовой помощи в ответ на просьбы с разных сторон к более организованным формам благотворительности, обеспечить целевое расходование выделенных средств; использовать социальные программы на благо развития компании и территории, активнее использовать новые технологии управления, шире вовлекать общественность в разработку и реализацию проектов.

Однако надо отметить, что оценки конкурсных механизмов со стороны муниципальных органов власти не бесспорны. Признавая определенный положительный момент, в то же время говорят и о негативных чертах, об определенной обезличенности средств, отстраненности предприятий от принятия решений. Один из глав малых городов, где сложились взаимоотношения по типу город-завод, отзывался о конкурсном механизме следующим образом: «Мы это уже проходили. Руководителям предприятий нравится тот механизм, который сложился у нас сейчас. На общем совете мы решаем, куда и как направить средства. Здесь формирование позитивного имиджа предприятия также имеет большое значение. А при проведении конкурса им кажется, что они теряют контроль над ситуацией, и более неохотно выделяют средства».

Видимо, в российской действительности будет складываться множество промежуточных моделей, которые зависят не только от объективных, но в большей степени от субъективных факторов, от личностных взаимоотношений между ведущими ключевыми фигурами в процессе формирования и реализации городской политики, от жизненных моральных установок этих лиц, от желания изменить ситуацию в родном городе или районе к лучшему. Очевидно, что одинаковые схемы при разном отношении могут приводить к совершенно противоположным результатам. Таковы парадоксы российской политики не только на государственном, но и на муниципальном уровне.

1 Управление социальными программами компании / Под ред. С.Е. Литовченко. М.: Ассоциация менеджеров, 2003. 152 с.

2 Ульянова Г.Н. Предприниматели и благотворительность в Нижнем Новгороде, ХIХ- начало ХХ в. // Предпринимательство и городская культура в России, 1861-1914 / Под ред. У.Брумфилда, Б. Ананьича, Ю. Петрова. М., 2002. С.121-122.

3 Там же.

4 www.ugmk.com

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика