Местное самоуправление как форма публичной власти.

Миронов В.П.

 В.П. Миронов, директор департамента государственно-правовой работы Правительства Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент Уральской государственной юридической академии
 

Муниципальная служба — новый вид службы в Российской Федерации. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления принадлежащей народу вла­сти понятие «муниципальная служба» в законодательстве не исполь­зовалось. Учреждение муниципальной службы как нового вида слу­жебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти.

С принятием закона об основах муниципальной службы в науке идет спор о правомерности введения муниципальной службы в России как публично-властной деятельности муниципальных слу­жащих. Одни ученые считают, что муниципальная служба по сущест­ву является разновидностью государственной службы и мало чем отличается от государственной гражданской службы, поэтому долж­на быть во всем приравнена к государственной гражданской службе. Другие ученые полагают, что это самостоятельный институт муни­ципальной власти, имеющий право на существование. Третьи пыта­ются найти то или иное среднее решение. В частности, авторы учебника для вузов «Муниципальное право»1 полагают, что поскольку на муниципальных служащих распространяет­ся действие законодательства РФ о труде, а Фе­деральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливает лишь особенности трудовых отношений с лицом, принятым на работу для реализации управленческих функ­ций органов местного самоуправления, и для этого нанятое лицо наделяется некоторыми административно-властными полномочиями, то муниципальная служба является не самостоятельным инсти­тутом муниципального права, а разновидностью государственной (гражданской) службы. Однако пока законодатели идут иным путем и предлагают считать муниципальную службу самостоятельным ин­ститутом муниципального права. Возможным компромиссом могло бы быть введение института гражданской службы в органах публич­ной власти.

А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин считают, что «органы ме­стного самоуправления — самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них. Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального обра­зования, для организации и предоставления физическим и юридиче­ским лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопо­рядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципаль­ных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муни­ципального образования»2 .

Конституционный Суд РФ, рассматри­вая дело о проверке конституционности отдельных положений зако­на Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской об­ласти» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области, в постановлении от 15.12.03 №19-П отметил: «Местное самоуправление, которое является одной из форм осуществления народом своей власти, самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 3, ч. 2; ст. 12). Осуществление местным самоуправле­нием публичных функций включает, в частности, реализацию насе­лением права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что предполагает организацию и прохож­дение муниципальной службы в соответствии с общими принципами организации муниципальной службы и основами правового положе­ния муниципальных служащих (ст. 72, п. «н» ч. 1; ст. 130; ст. 131, ч. 1, Конституции РФ)»3 .

Вопрос о муниципальной службе решается в зависимости от того, какое место государство отводит органам местного самоуправ­ления в общей системе управления. Муниципальная служба нераз­рывно связана с правовой природой местного самоуправления, как части единой публичной власти народа, и муниципальным образо­ванием. Если органы местного самоуправления — это органы госу­дарства, но отличающиеся от государственных органов какими-то особенностями в своем правовом положении, то эти правовые особенности должны каким-либо образом отразиться на особенностях муниципальной службы с учетом особенностей муниципальных об­разований.

Местное самоуправление признается и гарантируется в РФ и является одной из форм осуществления при­надлежащей народу власти, то есть местное самоуправление является такой же формой публичной власти, что и государственная власть. В силу конституционных норм (ст. 3, 12) закреплено существова­ние двух форм публичной власти, имеющей своим источником на­род, — государственной власти и местного самоуправления. Тем са­мым признается, что наряду с государственной (законодательной, исполнительной и судебной) властью существует муниципальная власть, равноправная и равнородная с нею. Вместе с этим необхо­димо отметить, что в Конституции РФ сказано лишь о том, что органы местного самоуправления не входят в сис­тему органов государственной власти, и ничего не говорится о при­роде местного самоуправления.

В частности, Т.Я. Хабриева полагает, что в конституционной норме о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти отразились идеи общественной, от­личной от государственной, природы самоуправления. Вместе с тем, признание возможности органов местного самоуправления выпол­нять государственные полномочия, обязательность решений этих органов, регулирование местного самоуправления законом дает ос­нование говорить об относительном характере его «отделения» от государства4 .

В современной отечественной научной литературе все чаще используется правовая категория «публичная власть». Своя публич­ная власть (в пределах соответствующих предметов ведения — вопро­сов местного значения) существует в муниципальном образовании, ее осуществляет народ (население) муниципального образования, его органы от имени этого населения. Такая власть не является государ­ственной. Это публичная власть территориального коллектива муни­ципального образования в соответствии с конституцией и законами. Органы такой публичной власти не входят в систему органов госу­дарства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия государства, сотрудничают с органами государства в решении «смежных» вопросов — на стыке вопросов местного значе­ния и государственной компетенции, выступают с инициативами по вопросам государственного значения. Муниципальная власть отли­чается от государственной не только приближенностью к интересам населения конкретной территории, но и, как правило, большей степенью участия самого населения в осуществлении этой власти. Та­кой подход соответствует концепции современной конституции. Он отражает сложившиеся реалии и дает возможность решить в консти­туциях сложную проблему соотношения государственной власти и публичной власти местного самоуправления5 .

Если следовать тому, что в основе юридической природы местного самоуправления лежат общественные начала (интересы), инициатива населения, его организационная самодеятельность, то следует признать, что муниципальные образования создаются по воле населения, по самой природе своей самостоятельны, что они не государством созданы, а им лишь признаны, и имеют право управлять своими местными делами. Такое муниципальное образование следует рассматривать как частный союз населения конкретной са­моуправляющейся единицы (территории), по своей природе отли­чающейся от государства, и распространять на муниципальную службу, осуществляемую в органах местного самоуправления, прин­ципы государственной гражданской службы было бы совершенно неправильно. В таком случае органы местного самоуправления не есть органы государства, а муниципального образования (всего насе­ления), и работающие в них муниципальные служащие являются служащими не государства, а муниципального образования.

Сущностное различие между самоуправляющимися едини­цами (муниципальными образованиями) и различного рода общест­венными объединениями ясно было сформулировано Н.М. Коркуновым6 : «Деятельность и самое существование всевозможных част­ных союзов всегда имеют факультативный характер: государство не требует от клубов, акционерных компаний и ученых обществ, чтобы они образовывались; предоставив им известный круг дел, не требует, чтобы они его осуществляли непременно во всем объеме. Между тем создание самоуправляющихся единиц (муниципальных образований) не ставится в зависимость от усмотрения местного населения. Госу­дарство, установив самоуправляющиеся единицы (муниципальные образования), придает им обязательный, принудительный характер, обращая в повинность самую службу в них. Что же касается содер­жания деятельности органов самоуправления, то и тут государство возлагает на них ряд задач, исполнение которых носит опять-таки обязательный характер. Наконец, принадлежность человека к тому или другому частно-правовому союзу, к благотворительному обще­ству, к клубу, равно как и выход из него, зависит от его доброй во­ли; таким образом, от самого человека зависит и подчинение требо­ваниям этого союза. Между тем, принадлежность к той или другой самоуправляющейся единице (муниципальному образованию) и под­чинение ей устанавливается самим законом. Правда, обыкновенно можно порвать связь с данной самоуправляющейся единицей (муни­ципальным образованием), выехав из ее территории, но, во-первых, не у всех имеется фактическая и юридическая возможность это сде­лать, а во-вторых, так как по общему правилу все государство разде­лено на самоуправляющиеся единицы (муниципальные образова­ния), то человек может выйти из одной не иначе, как входя тут же в другую».

С данной позицией согласуется мнение В.Е. Чиркина, кото­рый также отмечает, что «решающим фактором объединения насе­ления (части всего народа) в территориальный публичный коллектив субъекта Федерации, территориальной автономии или муниципального образования являются не частные интересы отдельных лиц, не корпоративные интересы или идеологические, духовные факторы, а территориальные связи общественного характера. Это связи особого рода. Они складываются на основе общности некоторых жизненных повсе­дневных интересов людей, объективно (но по субъективному желанию) становящихся членами данного коллектива. Публичный территориальный коллектив — муниципальное образование — имеет свою долю власти. «Своя» публичная власть (местное самоуправле­ние — прим. авт.) призвана решать вопросы жизнедеятельности дан­ного публичного территориального коллектива в рамках полномо­чий, установленных общегосударственными актами, выражающими интересы общества в целом»7 .

Тогда можно полагать, что государство посредством законов устанавливает не только муниципальные образования, возлагает на них ряд обязательных задач, определяет объем их собственной вла­сти, но и определяет государственную природу местного самоуправ­ления как децентрализованного государственного управления8. Сле­довательно, органы местного самоуправления суть органы того же государства, тогда и муниципальная служба в органах местного само­управления должна быть такой же, что и государственная граждан­ская служба в государственных органах.

Вместе с тем, в силу указанных выше положений Конститу­ции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», органы местного самоуправления – это органы муниципаль­ного образования, образуемые непосредственно населением муни­ципального образования, обособленные от системы органов государ­ственной власти. Это позволяет говорить о том, что местному само­управлению в Российской Федерации присущи элементы как госу­дарственной, так и общинной теорий самоуправления. Тогда, на наш взгляд, муниципальную службу следует рассматривать как само­стоятельный вид негосударственной гражданской службы, сочетаю­щей элементы государственной и общественной, профессиональной трудовой (служебной) деятельности, что предполагает самостоятель­ное правовое регулирование муниципальной службы и невключение ее в систему государственной службы.

В частности, В.П. Иванов однозначно утверждает: «Муни­ципальная служба не является государственной, но их единство должно обеспечиваться. И не только в отношении целей и функций, но и принципов организации, которые надо выстраивать на единых исходных основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержания и государственной службы, и муници­пальной службы — их направленности на защиту интересов всего общества».

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации», отмечает В.В. Невинский, «проис­ходит формально-юридическое и фактическое вплетение местного самоуправления в систему публично-властных отношений со свойст­венными централизованной государственной власти качествами со­подчинения»9 . Местное самоуправление из модели смешанной (госу­дарственно-общинной) постепенно трансформируется в государст­венную.

Это, безусловно, не могло не отразиться на правовом регу­лировании муниципальной службы – сначала в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 7) посредством закрепления об­щих принципов взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, а затем в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федера­ции»10 (ст. 5). Тем самым муниципальная служба все более интегри­руется в государственную гражданскую службу. Как утверждает В.В. Пылин, такой подход «обусловлен в основном едиными принципами и тесной взаимосвязью государственной гражданской и муници­пальной служб, а также необходимостью приведения правового регу­лирования муниципальной службы в соответствие с современными требованиями местного самоуправления и обеспечения взаимосвязи государственной и муниципальной служб»11 .

Если исходить из того, что общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, является форма публичной власти, то следует согласиться с мнением Ю.Н. Старилова и В.А. Козбаненко о том, что необходимо выравнивание статуса государст­венных и муниципальных служащих12 .

Обеспечение исполнения полномочий органов местного са­моуправления на должностях муниципальной службы, замещаемых на основании трудового договора, определяет содержание и характер муниципальной службы, отличной как от государственной граждан­ской службы, так и иной наемной работы. С одной стороны, муни­ципальная служба представляет публично-правовой институт прак­тического осуществления задач и функций органов местного само­управления, а с другой — профессиональную (трудовую) деятельность в соответствующем органе местного самоуправления по обеспечению исполнения его полномочий. Поэтому на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде, но с осо­бенностями, предусмотренными федеральным законом (ч. 2 ст. 3 Федерального за­кона №25-ФЗ), поскольку замещение должности муниципальной службы осуществляется путем заключения трудового договора.

Гово­ря о правовом регулировании муниципальной службы, следует иметь в виду, что данный вид службы характеризуется некоторыми осо­бенностями трудовых отношений, связанными со службой (работой) в органах местного самоуправления, и специальному регулированию подлежат именно особенности муниципальной службы, что вполне соответствует положениям ст. 11 Трудового кодекса РФ, устанавливающей, что особенности правового регулиро­вания труда отдельных категорий работников, в том числе муници­пальных служащих, определяются Трудовым кодексом РФ и иными фе­деральными законами. Принципиальным отличием статуса муници­пальных служащих от статуса государственных гражданских служа­щих является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора, а не служебного кон­тракта. Заключение контракта прямо предусмотрено только приме­нительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности. При этом условия контракта, порядок замещения долж­ности главы местной администрации по контракту, а также порядок за­ключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на ука­занную должность по контракту, определяются Федеральным зако­ном от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, можно полагать, что муниципальная служба как профес­сиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на должности муниципальной службы, замещаемой на основании тру­дового договора, представляет один из видов трудовой управленче­ской деятельности, характеризующейся лишь некоторой специфи­кой.

Специфика муниципальной службы, как особого вида про­фессиональной трудовой деятельности, характеризуется следующими признаками:

1) это вид публичной службы в органах местной публичной власти муниципального образования;

2) замещение муниципальным служащим должности муни­ципальной службы на основе трудового договора (контракта);

3) это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования);

4) это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

5) это деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют обеспечение полномочий органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих обеспечивает профессиона­лизм муниципальной службы, ее стабильность13 .

Трудовой кодекс РФ создает правовые возможности более свободно регулировать трудовые отношения, ус­танавливает правовые гарантии для обеих сторон этих отношений и позволяет обеспечить правовую защиту работников независимо от того, «на кого» они работают. Трудовой кодекс достаточно последо­вательно проводит идею договорного регулирования труда при обя­зательном выполнении предусмотренных законом гарантий и осо­бенностей муниципальной службы. При этом необходимо учитывать, что бюджетная организация менее свободна в регулировании трудо­вых отношений, чем любая негосударственная структура. Тем не менее, индивидуальный трудовой договор был и остается основным способом регулирования трудовых отношений между работником и работодателем14 .

По своей правовой природе государственная гражданская служба и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе основные принципы и основания построения и функ­ционирования. Прежде всего, это связано с тем, что основные кри­терии правового статуса государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, предмет и характер осуществляемых вла­стно-управленческих функций, формы и методы их реализации, объект и механизмы воздействия в процессе профессиональной слу­жебной деятельности в основном мало чем отличаются друг от друга. Таким образом, взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается:

1) общими принципами законодательного регулирования государственной гражданской службы и муниципальной службы;

2) государственная гражданская служба и муниципальная служба являются органически сопряженными институтами публич­ного права. Органы местного самоуправления действуют в русле общегосударственной политики — экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Осуществление органами местного самоуправления (муниципальными служащими) отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, «наглядно иллюстрирует не только общий сущностный признак (которым в данном случае выступает форма осуществления публичной власти), объединяющий правовое положение служащих различного уровня управления, но и общность юридической приро­ды публично-правовой доминанты статуса государственных (Рос­сийской Федерации и субъектов в ее составе) и муниципальных служащих»15 . Поэтому, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом;

3) законами о государственной гражданской службе и о муниципальной службе предусмотрены единые требования, предъявляемые при поступлении на службу, ее прохождении и прекращении:

– поступление на службу и замещение должности (или включение в кадровый резерв), обеспечивающие реализацию права граждан на равный доступ к службе;

– условия служебных контрактов (трудовых договоров), по­рядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;

– предельный возраст пребывания на службе соответствующего вида;

– назначение на должность, аттестация и другие обстоятельства (события) прохождения службы;

– основания прекращения службы соответствующего вида, в том числе основания освобождения от должности и увольнения: а) по соглашению сторон; б) истечение срока действия срочного служебного контракта или срочного трудового договора; в) по инициативе служащего; г) в связи с изменениями существенных условий служебного контракта, трудового договора; д) по инициативе представителя нанимателя – государства, муниципалитета; е) по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон; ж) вследствие нарушения установленных федеральным законодательством правил заключения служебного контракта, трудового договора; з) в связи с выходом служащего из гражданства Российской Федерации или приобретением им гражданства иностранного государства;

4) общим порядком замещения должностей гражданской и муниципальной службы (как в порядке назначения, так и на кон­курсной основе) с определением условий порядка проведения конкурса;

5) единством основных квалификационных требований, предъявляемых к должностям государственной гражданской службы и должностям муниципальной службы: к уровню образования, стажу государственной, муниципальной службы или опыту работы по специальности, профессиональным знаниям, умениям, навыкам;

6) общими правоограничениями, обязательствами и запретами;

7) общими чертами профессиональной служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих:

– подготовка, проведение в жизнь решений государственных органов, органов местного самоуправления, муниципального органа;

– строгая нормативная регламентированность служебной деятельности в формально-процедурном отношении;

– принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных службой в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах;

8) стаж государственной гражданской службы и стаж муниципальной службы законодательно приравнены друг к другу. Со­гласно ч. 3 ст. 25 ФЗ №25, время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж государственной гражданской службы. В стаж (общую продолжительность) муниципаль­ной службы включаются периоды работы на государственных долж­ностях Российской Федерации, государственных должностях субъек­тов РФ, должностях государственной граждан­ской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы (государственных должностях государственной службы). Учет стажа государственной гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохо­ждении государственной гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы;

9) государственным гражданским и муниципальным служащим для выполнения служебных полномочий предоставляются федеральными законами однотипные основные социальные гарантии, например, своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегод­ного оплачиваемого отпуска; медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию; пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей; защита служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на услови­ях, установленных федеральными законами, и др.;

10) пенсионное обеспечение государственных гражданских и муниципальных служащих за выслугу лет. На муниципального слу­жащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленные федеральными законами и законами субъекта РФ. И на государственных гражданских и муниципальных служащих в равной мере распространяются нормы основного Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Новый Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон 25-ФЗ) направлен на совершенствование института муниципальной службы в Российской Федерации. Предметом регулирования Закона 25-ФЗ являются отношения, связанные с поступлением на муници­пальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностран­ных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане име­ют право находиться на муниципальной службе16, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных слу­жащих. Законом не определяется статус лиц, замещающих муници­пальные должности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправ­ления, членов избирательных комиссий муниципальных образова­ний, действующих на постоянной основе и являющихся юридиче­скими лицами, с правом совещательного голоса. Лица, замещающие указанные должности, не являются муниципальными служащими.

Согласно Закону 25-ФЗ (ст. 2), муниципальная служба теперь определяется как профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципаль­ной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)17. Если ранее муниципальные должности муниципальной службы замещались путем заключения трудового договора, то новый Закон использует понятие трудового договора и контракта как тож­дественные, что дает основание полагать, что с муниципальными служащими возможно заключение как трудового договора, так и контракта. Прямое указание в Законе о заключении контракта со­держится только в отношении должности главы местной админист­рации. При этом в ч. 7 ст. 16 Закона 25-ФЗ содержится отсы­лочная норма к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации», определяющему порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту.

Нанимателем для муниципального служащего является му­ниципальное образование, а в качестве представителя нанимателя (работодателя) может выступать глава муниципального образования (по Закону №131-ФЗ глава муниципального образования вправе ис­полнять либо полномочия председателя представительного органа муниципального образования, либо главы местной администрации), руководитель органа местного самоуправления (орган местного са­моуправления обязательно должен быть предусмотрен уставом му­ниципального образования в структуре органов местного самоуправ­ления), председатель избирательной комиссии муниципального об­разования (при этом должности муниципальной службы образуются в аппарате избирательной комиссии муниципального образования (ст. 6)).

Представитель нанимателя также определен работодателем и стороной трудового договора (ч. 9 ст. 16 Закона 25-ФЗ). Следователь­но, муниципальный служащий состоит в трудовых отношениях не с нанимателем, каким определено муниципальное образование, и не с органом местного самоуправления, аппаратом избирательной комис­сии муниципального образования, а с конкретным лицом — главой муниципального образования, руководителем органа местного само­управления, председателем избирательной комиссии муниципально­го образования, лицом, уполномоченным исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В то же время Закон 25-ФЗ содержит значительное число положений, которые прямо устанавливают пределы правового регу­лирования условий муниципальной службы нормативными право­выми актами субъектов РФ.

Вот ряд примеров. В ч. 2 ст. 6 говорится, что «должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации»; в ч. 2 ст. 8 «соотношение должностей муниципаль­ной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации»; в ч. 2 ст. 9: «квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, про­фессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые опре­деляются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы».

С 1 июня 2007 г. Закон 25-ФЗ вступил в силу, и одновременно Закон 8-ФЗ утратил силу. Поэтому необходимо проанализировать законы и иные нормативные правовые акты, дей­ствующие в субъекте РФ, регулирующие отно­шения на муниципальной службе, на соответствие Закону 25-ФЗ, определить те из них, которые можно привести в соответствие с фе­деральным законом путем внесения в них необходимых изменений. По отдельным вопросам целесообразно принять новые законы и иные правовые акты, по другим, которые предоставляют субъектам РФ право выбора, можно принимать правовые акты и устанавливать, например, дополнительные социальные гаран­тии либо не устанавливать. Это дело субъекта. Для оказания методи­ческой помощи органам местного самоуправления в разработке му­ниципальных правовых актов по вопросам муниципальной службы желательно разработать модельные правовые акты и провести широ­кую разъяснительную работу как по применению федерального за­кона, так и законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 37 Закона 25-ФЗ, впредь до приведения фе­деральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о муниципальной службе в соответствие с настоящим Федеральным законом федеральные законы и иные нор­мативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ о муниципальной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Федеральному закону.

1 Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушин А.В. Муниципальное право: Учеб­ник для вузов. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2005.

2 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2005.

3 СЗ РФ. 2003. №52. Ст. 501.

4 Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. №4. С. 13.

5 Там же.

6 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т 2. С. 266–269.

7 Чиркин В.Е. Территориальный публичный колллектив и власть народа // Гражданин и право. 2006. №5.

8 См.: Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматические исследования. СПб., 1905. Гл. III. C. 638.

9 См.: Невинский В.В. Централизация правового регулирования местного самоуправления в России: природа, значение // Российский юридический журнал. №1. 2005. С. 64.

10 Российская газета от 7 марта 2007 г. №47.

11 См.: Пылин В.В. Некоторые аспекты регулирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №7.

12 См.: Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. №9. С. 16; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных слу­жащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. №1.

13 Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 228.

14 См.: Шкатулла В. Новый порядок заключения трудового договора // Кадро­вик. 2002. №4. С. 35–49; Силин А.А. Проблемы демо-кратизации трудовых отношений и международный опыт (к принятию Трудового кодекса РФ) // Трудовое право. 2002. №6. С. 10–16.

15 См.: Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципаль­ной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятель­ности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2005. №5.

16 Федеральным законом от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом поло­жении иностранных граждан в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 14) установ­лено, что «иностранный гражданин не имеет права находиться на муници­пальной службе».

17 Федеральным законом от 8 января 1998 г. №8-ФЗ «Об основах муници­пальной службы в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2) муниципальная служба определяется как «профессиональная деятельность, осуществляемая на по­стоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2): «Муниципальная служба — профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий».

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика