Правовое регулирование производства, торговли и оказания услуг в странах с развитой рыночной экономикой.

Пантелеев В.Ю.

 В.Ю. Пантелеев, кандидат юридических наук, доцент
 

В настоящее время в Российской Федерации в соответствии с теорией частного права и новыми экономическими концепциями развивается мысль о свободной активности частного предпринимательства и саморегуляции рынка, ограничения государственного управления и государственного сектора в экономике, в том числе в области прогнозирования и регулирования общественных отношений в сфере потребительского рынка. Но автор, проанализировав опыт административно-правового регулирования сферы потребительского рынка в странах с развитой рыночной экономикой, считает необходимым повышение эффективности правового регулирования общественных отношений, возникающих между потребителями и предпринимателями путем создания механизма государственной и общественной защиты прав, интересов, жизни, здоровья и безопасности потребителей. Особое внимание уделяется опыту западных стран по формализации административного процесса как в области правотворчества, так и правоприменения.

Идея защиты прав и свобод граждан-потребителей возникла в XIX в. и оформилась в качестве общественного политического движения — консьюмеризма (от англ. consumer — потребитель) в 30-е годы XX в. в странах Западной Европы под воздействием левых партий, профсоюзов и общественных организаций, в том числе ассоциаций и союзов потребителей. Данная социально-экономическая и политико-правовая концепция получила признание в западно-европейских государствах с целью обеспечения защиты прав и свобод потребителей и разрешения социальных конфликтов между широкими слоями граждан-потребителей и предпринимателей. Идеи «консьюмеризма» были воплощены в нормы права, которые в дальнейшем сформировались как самостоятельная отрасль права — право потребления, т.е. специальные нормы права, включающие комплекс особых материальных и процессуальных норм по защите потребителей. Так, в США в начале 70-х гг. ХХ века были приняты более 100 федеральных законов, направленных на защиту потребителей.

Право на защиту потребителей признается за различными организациями: профсоюзами, потребительскими ассоциациями и их союзами, международными организациям потребителей и их союзами и некоторыми другими общественными организациями. В этих странах, начиная с 70-х годов XX века, общественные организации экологической направленности, профсоюзные организации и организации по защите прав потребителей обращаются в суд о признании виновными предпринимателей в совершении правонарушений в отношении потребителей.

При этом само возникновение «коллективного интереса» должно быть связано с приобретением той или иной группой потребителей дефектных товаров, введением их в заблуждение рекламой, установлением продавцом незаконных цен, обманом потребителей. Опыт западных стран также показывает, что при индивидуальном обращении в суд рядовой потребитель встречается с многочисленными препятствиями как психологического, так и финансового характера, длительными сроками ведения процесса, незаинтересованностью правоохранительных структур в защите незначительного имущественного ущерба.

Причем, кроме возмещения имущественного ущерба, который особенно для крупных промышленных и торговых сетей является незначительным, законодательство предусматривает по требованию коллективного истца прекращение противоправных действий и вынесение соответствующего судебного решения, что является серьезной санкцией, так как наносит существенный урон не только коммерческим интересам, но реноме ответчика и его деловой репутации. Таким образом, возможность более оперативного решения спорных вопросов между предпринимателями и потребителями без обращения за помощью к государству, в том числе в суды, органы исполнительной власти и местного самоуправления, заслуживает внедрения в практическую деятельность. На наш взгляд, тенденция объединения действий общественных организаций как предпринимателей, так и потребителей по обеспечению качества и безопасности товаров, работ, услуг, обеспечение им государственной поддержки в более активном участии по регулированию общественных отношений в сфере потребительского рынка является прогрессивной, а применение методов и форм коллективной защиты более эффективным.

Кроме того, появление новых видов изделий, усложнение состава промышленных товаров и оказываемых услуг требует от потребителей повышенной компетентности, как технической, так и юридической, при выборе объектов сделок, что для значительной их части оказывается недостижимым, поэтому оказание консультационных и информационных услуг в данном направлении — одна из перспективных и приоритетных задач общественных объединений как потребителей, так и предпринимателей.

В России с целью обеспечения комплексного подхода к защите прав и без-опасности потребителей с учетом мирового опыта необходимо создание отдельной отрасли законодательства — права потребителей — и выделение потребителя как специального субъекта правового регулирования общественных отношений в сфере потребительского рынка. Еще одной важной проблемой российского законодательства в сфере производства и торговли товарами, оказания услуг, выполнения работ является обеспечение защиты интересов, прав, жизни, здоровья, безопасности граждан при осуществлении ими своих материальных и духовных потребностей, а также общественной, экономической, экологической и продовольственной безопасности государства в связи с вступлением России в ВТО и другие межгосударственные объединения. Как отмечает Е.В. Скурко, правовое регулирование, осуществляющееся в ходе торгово-экономической интеграции, развивается как на уровне национальных правовых систем интегрирующихся государств, так и в системе международного публичного права1 . Таким образом, присоединение к различным межгосударственным объединениям потребует приведения ряда нормативных правовых актов в сфере потребительского рынка в соответствие с международными требованиями.

Хотя ВТО ограничивается на сегодняшний день регулированием вопросов международной торговли и сопряженных с нею сфер на публично-правовом уровне, к предмету регулирования в системе ВТО также относятся отношения по торговле товарами, услугами, а также отношения по вопросам защиты прав интеллектуальной собственности2 . Выделяются следующие этапы международной экономической интеграции: 1) зона свободной торговли; 2) таможенный союз; 3) единый или общий рынок; 4) экономический союз; 5) экономический и валютный союз. Высшей формой интеграции считается единое экономическое пространство, обеспечение функционирования которого является основной экономической функцией и относится к компетенции суверенного государства. При экономической интеграции происходит и интеграция правовых систем, в ходе которой сохраняются наиболее эффективные и ценные для достижения целей интеграции элементы, становящиеся общими для интегрирующихся правовых систем или переходящие на наднациональный уровень, в случае если процессы интеграции сопровождаются становлением новой правовой системы наднационального характера3 . В современной системе международной торговли принят и действует ряд правовых режимов, в формате которых осуществляется правовое регулирование обращения определенных товаров, услуг, являющихся наиболее значимыми для экономик стран, производящих или потребляющих товары, услуги.

Важнейшее значение в развитии интеграционного права на современном этапе приобретает доктрина экономического права и конкуренции. Необходимо отметить, что интеграционные доктрины как ВТО, так и ЕС в целом сходны и основываются на следующих факторах. В доктрине систем ВТО и ЕС экономическое право включает в себя элементы публичного и частного права, базисом которого является:

– собственность;

– договорное право, отражающее принцип свободы заключения договора, не вступающего в противоречие с императивными нормами и принципами международного и национального права;

– поддержание справедливой и добросовестной конкуренции в мировой и национальных экономических системах и обеспечение интересов и прав потребителей.

Следовательно, в основном изменения по унификации коснутся правового регулирования общественных отношений в сфере потребительского рынка.

Принятие Конституции РФ, Гражданского и Уголовного кодексов РФ, Закона «О защите прав потребителей» и других нормативных актов заложило некоторые исходные элементы современного гражданского общества в России. Ограничение государственного вмешательства в общественную жизнь, развитие либерально-демократических тенденций в правотворчестве и правоприменении с безусловными приоритетами прав личности над государственными интересами, правовой идеологии доминирования частного права над публичным внесло свои изменения в понимание проблем по защите потребителей.

Особую актуальность приобретает защита прав, интересов, жизни, здоровья граждан в связи с признанием и соблюдением защиты прав и свобод человека и гражданина в ст. 2 Конституции РФ. Нормы конституционного права регламентируют формы и методы государственной и общественной защиты в различных областях, связанных с материальным и духовным потреблением, в том числе в таких фундаментально важных, как здравоохранение, образование, культура и др. В Конституции РФ проводится различие прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, как это впервые было закреплено в Декларации независимости 1776 г. и в Билле о правах 1789 г. в США, в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. во Франции. Так, реализация прав, свобод и выполнение обязанностей человека происходит в обществе и опирается на его естественные права и частные интересы. Реализация прав, свобод и обязанностей гражданина основывается на правовом контакте с государством.

Учитывая более раннее начало процесса обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина в странах Западной Европы и США, необходимо остановиться на изучении опыта создания и функционировании разветвленной системы органов, а также законодательств, созданных в этих странах. Так, Н.Ю. Хаманева отмечает, что важным инструментом охраны прав личности, одной из организационно-правовых гарантий их защиты выступает право на подачу обращений. Граждане могут обращаться в любые органы законодательной, исполнительной, судебной власти, к президенту страны, в органы прокуратуры, к омбудсмену, использовать формы общественного контроля. В функции всех указанных органов входит защита прав и свобод личности. Эти действия они обязаны осуществлять как по собственной инициативе, так и по требованию гражданина, который наделен правом самостоятельно инициировать защиту нарушенных прав и свобод4 .

В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, гарантом прав и свобод человека является Президент России, а согласно ч. 1 ст. 17, права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации. Опыт правоприменения показывает, что наделение гражданина комплексом прав необходимо подкрепить системой различных гарантий, которые в своей совокупности должны способствовать их реализации.

Рассматривая вопрос об административно-правовых гарантиях прав граждан, Н.Ю. Хаманева отмечает, что универсальным гарантом может быть только закон, если он соответствует политической, экономической ситуации в стране, содержит в себе механизмы реализации его положений, а не является декларацией, предусматривает ответственность органов и должностных лиц за ущемление прав граждан и т.д.5 .

Все гарантии прав личности можно разделить на экономические, политические и организационно-правовые. Наибольший интерес представляют организационно-правовые, так как они являются специальными гарантиями прав граждан и включают в себя не только правовые нормы об охране прав и интересов граждан, но и деятельность различных государственных органов по их охране. К организационно-правовым относятся судебные и внесудебные. Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, а ч. 1 ст. 46 каждому гарантируется их судебная защита. Таким образом, и суд является гарантом защиты прав и свобод граждан, кроме того к его компетенции отнесено обжалование решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.

К внесудебным гарантиям можно отнести обязанность всех органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления способствовать реализации прав граждан, осуществлять их защиту, рассматривать индивидуальные и коллективные обращения граждан в соответствии со ст. 18, 33 Конституции РФ. К этому виду гарантий следует отнести и деятельность уполномоченного по правам человека, других правозащитных органов, общественных организаций.

Но провозглашение идеи развития правового государства, гражданского общества, приоритета прав и свобод личности над государственными интересами породило в современной теории права в России ограничения в применении административно-правовых мер как противоречащих свободе человека. В то же время Ю.А. Тихомиров6 , И.Л. Бачило7 , В.Н. Петухов8 , В.К. Мамутов9 , В.В. Лаптев, И.А. Масляев10 , С.В. Игнатьева11 , С.В. Алексеев12 и другие ученые высказывают мнение о необходимости усиления государственного регулирования хозяйственной деятельности, в т.ч. во многих областях потребительского рынка.

Изучение опыта стран с развитой системой демократии и рыночной экономикой показывает, что в последние годы в них возросло влияние административного права как эффективного инструмента по защите прав и свобод, собственности и личности от произвола правительственных и административных органов с помощью создания специальных административных судов и трибуналов (США, Великобритания) и создания совершенной нормативно-регламентированной системы законодательства (Франция, ФРГ).

В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц, в особенности по осуществлению удовлетворения их материальных и духовных потребностей, против произвола государственных органов. Исходя из этого, административное право в Великобритании и США обладает спецификой по сфере регулирования правоотношений. Так, согласно определению одного из ведущих американских административистов К. Дейвиса, оно регулирует «полномочия и структуру административных учреждений и в особенности включает нормы, регулирующие надзор судов за деятельностью администрации»13 . Аналогичное определение эффективной и оптимальной деятельности государственных органов и контроля судов над администрацией «по защите интересов личности в области материального и духовного потребления и частной собственности» дают А. Бредли и Е. Вайд14 .

Развитие административного права в странах, где долгое время в отношении органов управления применялись нормы общего права, было вызвано желанием законодательных и судебных властей увеличить эффективность защиты частных интересов личности и оптимизировать систему государственного управления, и не случайно первым специализированным органом правительства США, которому законодательные органы делегировали полномочия по изданию нормативных актов, была созданная в 1887 г. Комиссия междуштатной торговли (ICC). Полномочия правительства в сфере ее деятельности были определены в парагр. 8 разд. 1 Конституции США как «регулирование торговли с иностранными государствами и между штатами»15 . Необходимость ее создания была обусловлена следующими причинами:

– создание единого рынка товаров и услуг на всей территории США;

принятие и исполнение одинаковых правил прохождения товаров через границы штатов и междуштатной торговли;

– защита потребителей16 .

В Великобритании и некоторых других странах для аналогичных целей существует административное нормотворчество, которое называется делегированным законодательством, т.к. оно основывается главным образом на делегировании парламентом администрации нормотворческих полномочий, причем не только по дополнению и детализации действующих законов, но и по внесению изменений в них17 .

В США с самого начала развития административно-правового регулирования в сфере потребительского рынка в его объекты включались не только торговля, но и предоставление услуг населению. Так, в 1913 г. был образован Федеральный резервный совет, осуществляющий административно-правовое регулирование рынка финансовых услуг, в 1914 г. — Федеральная торговая комиссия (FTC) для проведения антитрестовой политики, направленной против естественной монополии по производству и продаже товаров, оказания услуг и выполнения работ, развития конкуренции и защиты потребителей. Поскольку считается, что при поступлении продукции в розничную торговлю невозможно надежно обеспечить безопасность потребителей, в сферу их защиты был включен и контроль за производством товаров18 . В область регулируемых правоотношений были включены не только торговля и производство товаров, но и услуги в области энергетики, всех видов транспорта, здравоохранения и т.д.19 .

Необходимость государственного регулирования общественного производства, индустриализация, урбанизация, рост количества государственных органов, регулирующих правоотношения в области прав граждан, в 30-е годы ХХ столетия, появление большого количества ведомственных нормативных актов, несогласованная деятельность различных государственных ведомств и департаментов привели к принятию в 1946 г. Конгрессом США с целью унификации административной практики федеральных законов «Об административной процедуре», «О действии претензий по правонарушениям». Положения этих законов об опубликовании административных актов и доступе граждан к материалам учреждений были затем значительно расширены законами «О свободе информации» 1966 г., «О вторжении в частную жизнь» 1974 г.20 . Полагаю, что для решения похожих задач в современной России необходимо принятие Административно-процессуального кодекса. Аналогичное мнение высказывают, в частности, Ю.А. Тихомиров, Г.И. Никеров, Н.Ю. Хаманева, В.С. Комаровский, Л.Н. Тимофеева21 .

Согласно этим законам, американская практика выработала несколько официальных и неофициальных способов, «стандартных процедур для уведомления публики о новых существенных правилах или их изменениях», которые применяются при разработке, принятии и введении в действие нормативных актов государственных учреждений, имеющих право на такое правотворчество. Причем в случае, если действие акта затрагивает частные интересы граждан в области удовлетворения ими материальных и духовных потребностей, защиты их собственности, определенная официальная процедура обязательна. Кроме того, при издании актов, затрагивающих частные интересы граждан, в том числе и в указанной области, федеральное законодательство США требует, чтобы каждое учреждение сообщало в официальном правительственном вестнике «Федерал реджистэр» о предполагаемом издании нормативного акта, цель или существо акта либо изложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкой акта, предоставляло всем заинтересованным лицам возможность участия в нормотворческой процедуре22 . Автор полагает, что в России в первую очередь необходимо принять ряд законодательных актов, которые должны регламентировать вопросы принятия нормативных актов, процедуры их общественного обсуждения, что в настоящее время отсутствует. В частности, данную нашу позицию поддерживает профессор Н.Ю. Хаманева23 .

При подготовке проекта нормативного акта администрация, как правило, запрашивает мнение заинтересованных лиц, посылает им копии проекта и разрабатывает его в тесном контакте с лицами и организациями, деятельность которых он регулирует. Кроме того, учреждения проводят конференции по различным вопросам, касающимся регулирования административно-правовых отношений, на которые приглашают представителей заинтересованных организаций. Опыт проведения конференций подсказал и другую форму участия заинтересованных организаций, общественности и граждан в нормотворческом процессе — совещательные комитеты. Важно, что главной целью консультаций, конференций и совещательных комитетов является подготовка такого проекта административного акта, который бы смог быстро пройти в учреждении стадию слушанья, учитывая разные мнения заинтересованных сторон и др., приобрел более совершенную форму и содержание для эффективного административно-правового регулирования.

С целью систематизации, кодификации и учета все административные акты, подлежащие публикации, направляются директору «Федерал Рэджистэр», регистрируются в его управлении и публикуются. Опубликование административных актов в «Федерал Рэджистэр» имеет серьезное правовое последствие, так как, согласно парагр. 552 раздела 5 Свода законов, оно означает «своевременное и действительное оповещение»24 всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. Следствием не публикации административного акта, который должен быть опубликован, является его недействительность.

Система согласования и издания нормативных актов органов управления, аналогичная США, существует в Великобритании со времени принятия Закона о публикации правил 1893 г. Она также позволяет значительно повысить эффективность правового регулирования в сфере потребительского рынка путем обсуждения принимаемых нормативных актов с заинтересованными организациями, уменьшения злоупотреблений в отношении прав граждан, касающихся их частных интересов в области обеспечения материального и духовного потребления. В практике британских учреждений также распространены всякого рода неформальные процедуры, в частности проведение консультаций и создание совещательных комитетов. При разработке административного акта обычно администрация предварительно ведет длительные переговоры и консультации с представителями заинтересованных лиц и организаций, устраивает встречи и совещания.

В США, несмотря на предоставление значительной свободы органам управления штатов и местного самоуправления, именно в сфере потребительского рынка доминируют единые федеральные законы. Причиной такого доминирования явились многочисленные «промышленные скандалы» ведущих корпораций США, возросшая активность различных общественных объединений потребителей, развитие новых отраслей промышленности и недостаточное антимонопольное регулирование. Ужесточение антимонопольной политики произошло в период правления президента США Теодора Рузвельта, который проводил экономическую политику, направленную на защиту предприятий малого бизнеса и против создания крупных монополий и грандиозных бизнес-структур, какими, например, являлись General Electric, US Steel Моргана, Standard Oil Рокфеллера25 .

Из-за недостатков в осуществлении антимонопольной политики в США возникли значительные экономические проблемы в конце 70-х годов, возросли инфляция и безработица26 . Причиной этому было появление рейдеров-инвесторов, основной целью которых была покупка недооцененных компаний и их последующая продажа по частям по более высокой цене путем использования так называемых «мусорных облигаций», с помощью которых за короткое время можно было нарастить необходимый для поглощения капитал. Большая часть операций была направлена на создание конгломератов, то есть слияний компаний из разных сфер бизнеса, такие сделки осуществлялись с участием финансовых компаний и инвестиционных банков. Указанные объединения, компании наносили огромный вред конкуренции и защите прав, интересов, безопасности потребителей.

Для того, чтобы создать единую систему законодательства по защите потребителей, в США было принято около ста законов, в том числе: «Об инспекции по испорченным продуктам» 1970 г., «Об отчете по честному кредиту» 1970 г., «О профессиональной безопасности и здоровье» 1970 г., «О предупреждении отравления от упаковки» 1970 г., «О защите безопасности инвестора» 1970 г., «О безопасности потребительской продукции» 1972 г., «О сельском хозяйстве и защите потребителей» 1972 г., «О розничной торговле предметами потребления в кредит» 1974 г., «О гарантии потребительской продукции» 1974 г., «О Совете по заработной плате и стабильности цен» 1974 г., «О Федеральной энергетической администрации» 1974 г., «О безопасности питьевой воды» 1974 г., «О равных условиях кредита» 1975 г., «О потребительском лизинге» 1976 г., «О контроле за токсичными веществами» 1976 г.27 .

Кроме того, с целью повышения эффективности правового регулирования рассматриваемых нами отношений в Российской Федерации, крайне интересен опыт правоприменения указанных законов. Так, согласно Закону РФ «О защите прав потребителей», гражданин, физическое лицо, является потребителем даже тогда, когда только намеревается совершить покупку, получить услугу. Это, в частности, связано с тем, что закон обязывает изготовителей и продавцов информировать потребителей и предусматривает ответственность за непредоставление информации.

В нашей стране на сегодняшний день этому не придается большого значения, и как результат отсутствует практика правоприменения указанной нормы. В то же время в США выработана практика применения аналогичных правовых норм. Общеизвестен случай с MCDonald’s, когда компания заплатила крупную сумму по иску женщины из-за того, что та обожглась кипятком в кружке, на которой не было написано «Осторожно, горячо». Случай с хозяйкой, которая решила посушить мокрую кошку в микроволновой печи, а потом потребовала от ее производителя несколько миллионов долларов за моральный вред, причиненный ей гибелью бедного животного. Иск она выиграла, потому что производитель не указал в инструкции, что сушить кошек в микроволновой печи нельзя. Эти юридические курьезы научили компании быть более внимательными и ответственными. В странах континентальной системы права, в частности в России, суды требуют тщательного обоснования размеров ущерба и суммы компенсации морального вреда, тогда как в Соединенных Штатах вопрос о размере компенсаций по такого рода искам является прерогативой присяжных, которые зачастую поддерживают претензии потребителей.

Для повышения эффективности механизма правового регулирования потребительского рынка в США были не только приняты перечисленные законы, но имелись и органы для их успешного применения, как не подчиненные исполнительной власти (например, Комиссия по безопасности потребительских товаров, Федеральная торговая комиссия, Комиссия по продажам в срок, Комиссия междуштатной торговли и др.), так и находящиеся в структуре правительства (например, департаменты торговли, энергетики, связи, транспорта и др.). Принятие указанных законов позволило создать единую федеральную систему административно-правового регулирования в сфере потребительского рынка и значительно увеличить вмешательство федеральных органов исполнительной власти в него28 .

Согласно определениям, данным Гари К. Брайнером, термин «consumer regulation» (т.е. правовое регулирование в области защиты потребителей, а не прав потребителей) включает в себя регулирование производства и торговли, выполнения работ, оказания услуг при удовлетворении как материальных (транспортные, жилищные, бытовые и т.д.), так и духовных (культура, образование и т.д.) потребностей населения. В данный термин входят подсистемами «безопасность потребителей» (consumer safety), в т.ч. защита окружающей среды (environmental safety), обеспечение качества производимой продукции, в т.ч. «экологического качества», защита в области гражданских прав при осуществлении потребления с помощью административных судов. В данном источнике права применяется также термин «consumer oriented regulation»29 , который по смыслу и объектам регулирования, как и первый термин, соответствует правовому регулированию в сфере потребительского рынка.

Мнения ряда российских ученых30 о необходимости усиления государственного регулирования в хозяйственных сферах, например, в некоторых областях потребительского рынка, подтверждает и опыт США. Так, в 80-х годах президентом США Р. Рейганом была предпринята попытка ликвидировать Федеральную комиссию по безопасности потребительских товаров, ослабить регулирование в данной сфере в надежде на то, что отмена жесткой регламентации производства обеспечит его рост. Однако эти надежды не оправдались, и, как отмечает Д. Розенблум, «дерегулирование дало низкий экономический эффект и игнорирование вопросов безопасности»31 . И как результат в начале 90-х годов наметился дальнейший рост административно-правового регулирования в указанной сфере. В настоящее время в систему регулирования данных правоотношений, включая обеспечение «качества и безопасности товаров», «антитрестовой политики», защиты здоровья и жизни населения, окружающей среды, входят около ста правительственных учреждений, которые затрагивают и «управление промышленностью и секторами экономики, несмотря на то, что традиционно они управлялись органами экономического регулирования»32 .

Хотя деятельность государственных учреждений в качестве квазисудебного органа охватывает почти все области функционирования администрации, за исключением ее нормотворчества, наделение административных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушение Конституции США. Проанализировав причины наделения их такими полномочиями, автор считает, что с усилением государственного регулирования социально-экономических отношений значительно возросло число претензий к судам, и они не могли справиться с все увеличивающимся объемом дел.

На передачу администрации судебных полномочий повлияли и другие обстоятельства: необходимость специальных познаний сотрудников учреждений; наличие у администрации надзорных и следственных функций, в частности права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителя, которого суды не имеют; сложная, громоздкая и длительная процедура прохождения дел в судах; высокая стоимость судебных издержек; приверженность судов к «освященным временем» прецедентам; концентрация внимания судов на защите прав отдельных частных лиц нередко в ущерб государству в целом; некоторая враждебность консервативных кругов судейского сословия и адвокатуры к социальным реформам, их заинтересованность в сохранении сложной долговременной процедуры, что обеспечивает юристам работу, большие гонорары и высокий престиж33 . Мнение, что общие суды не обеспечивают надежную защиту граждан и общества в ряде областей сферы потребительского рынка, высказывают и отечественные, и зарубежные ученые34 .

В то же время, по нашему мнению, наряду с обеспечением прав граждан, связанных с удовлетворением материальных и духовных потребностей, в США имеется эффективный правовой механизм действия государственных органов при обеспечении безопасности общества и отдельных граждан, и в первую очередь — при осуществлении ими потребления. Так, в ряде случаев при наличии налоговых нарушений или общественной опасности (ликвидация эпидемий и эпизоотий, уничтожение фальсифицированных или испорченных пищевых продуктов и т.д.) администрация имеет право предпринимать быстрые действия, в том числе с использованием для предотвращения вреда уничтожения частного имущества. Слушания по делу проводятся после административных санкций, или применяется ускоренное административное производство, а лицо, понесшее ущерб, может в последующем предъявить претензию, что дает право на слушание, и затем заявить в суд о возмещении ущерба. Причем лицо, принимающее решение (административный судья, глава учреждения), должно руководствоваться законодательством, которое фигурировало на слушании и отражено в его протоколе35 . Однако суды считают, что при исполнении управленческих функций, которые обеспечивают жизнь, здоровье и безопасность населения, ущерб, причиненный при их исполнении, не подлежит возмещению, если это право не предусмотрено законом. Таким образом, мы считаем возможным достижение равновесия в обеспечении безопасности населения при потреблении с применением жесткого административного регулирования, с одной стороны, и соблюдении при этом концепции защиты интересов личности и общества от «дурной единичности», свойственной правовому государству, с другой.

В Великобритании на общегосударственном уровне регулирование сферы потребительского рынка возложено как на отраслевые, так и на территориальные (по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии) министерства и публичные (государственные) корпорации. Частнопредпринимательская деятельность в этой сфере регулируется сравнительно мягко и в основном министерствами финансов, торговли и промышленности, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия. Национализированный сектор оказания услуг населению (железнодорожный транспорт, связь, топливная и электроэнергетическая отрасли промышленности и т.д.) управляется соответствующими министерствами и государственными корпорациями (например, Британская транспортная комиссия, Железнодорожный совет и др.).

Особую роль в регулировании правоотношений в сфере потребительского рынка занимает Министерство внутренних дел, которое осуществляет непосредственное руководство Главными констеблями и полицией, согласно Закону «О полиции» 1964 г.36 . В отличие от США, в Великобритании существует единое руководство всеми полицейскими подразделениями министром внутренних дел. Порядок выявления, пресечения, привлечения полицией к ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка установлен Законом о полицейских и криминальных доказательствах 1984 г. и «Кодексами практики» — специальными правилами осуществления полицейских полномочий. Полиция в соответствии с ними осуществляет административный надзор за деятельностью, связанной с торговлей и оказанием услуг, обеспечением общественной и личной безопасности граждан в процессе потребления. Исходя из оперативной обстановки и учета местных условий, Главный констебль имеет право создавать специализированные подразделения по обслуживанию объектов в сфере потребительского рынка. Местные власти в лице полицейских комитетов не вправе вмешиваться в оперативное управление полиции. Они рассматривают лишь вопросы предоставления грантов и финансовой помощи полицейским подразделениям и имеют право заслушивать Главного констебля по некоторым вопросам борьбы с преступлениями и правонарушениями, что подтверждает позицию автора о необходимости сохранения органов охраны порядка лишь в системе МВД России и создания с учетом местных особенностей различных специализированных подразделений милиции в этой сфере.

В Великобритании административная юстиция осуществляется в двух формах: трибуналами, представляющими собой своеобразные административные суды, независимые от других учреждений, и министерскими расследованиями37 . Трибуналы действуют в случаях лицензирования торговли и услуг, оказания социальных услуг, в т.ч. в здравоохранении, образовании, предоставлении жилья, на транспорте и при защите прав граждан. Расследования проводятся тогда, когда они предусмотрены соответствующими законами. Их цель — вовлечение всех заинтересованных лиц, в т.ч. общественности, в процесс разработки и принятия политических решений. До принятия в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях такие решения принимались в обстановке секретности: заинтересованные лица не знали, чем обосновал министр планируемое мероприятие, доклад министру инспектора, проводившего расследование, был закрытым, министр не был обязан информировать об аргументах, положенных им в основу своего окончательного решения (что, по мнению автора, происходит и в России). Закон о трибуналах и расследованиях ввел правило об обосновании министром его окончательного решения, если того требуют стороны по делу. Два других недостатка были исправлены путем изменения процедурных правил проведения расследований, которыми были предоставлены широкие возможности гражданам для участия в административном процессе.

Список, который ежегодно публикует Совет по трибуналам, включает многочисленные органы, которые «выполняют специфические, юридические функции в отношении специализированных отраслей управления», в т.ч. в сфере потребительского рынка: Генеральный директор честной ярмарочной торговли и лицензионных функций, аппеляционные комитеты по образованию, Главный контролер по патентам, Комиссары общественной безопасности, сельскохозяйственные, земельные и индустриальные трибуналы и др.38 .

Создание специальных трибуналов и механизм судопроизводства в них не-однократно подвергались критике со стороны судейской корпорации, однако два аргумента — необходимость рассмотрения споров специалистами узкой компетенции и доступность трибунала для граждан, особенно в сфере налогообложения, оказания социальных услуг, лицензирования торговли, и обеспечение безопасности при осуществлении потребления — оставляют за ними приоритет по рассмотрению дел. Увеличение сферы административного регулирования со стороны правительственных и местных органов привело к значительному увеличению как количества трибуналов, так и количества рассматриваемых дел (в настоящее время в Великобритании существует более 2 тыс. трибуналов 40 различных видов. Чтобы обеспечить их независимость, они комплектуются, как правило, не из числа государственных служащих, а из представителей общественности).

Особое положение в данной системе занимают парламентские уполномоченные (омбудсмены) по администрации, которые расследуют случаи «плохого» управления и направляют материалы расследования членам парламента, которые решают, какие меры необходимо принять. Омбудсмен — это должностное лицо парламента, основной обязанностью которого является «охрана граждан от злоупотреблений или неправильного использования административных полномочий исполнительной властью»39 . Он осуществляет это неформальным путем и имеет доступ к ведомственным досье. По завершении работы он готовит доклад, который публикуется в общенациональной печати. Если доклад неблаго-приятен для администрации, то сам факт его публикации обычно оказывается достаточным для того, чтобы заинтересованное ведомство приняло меры по исправлению допущенных нарушений. Дружественные отношения между омбудсменом и служащими аппарата управления — отличительный признак стиля работы данного института, где действует служба омбудсмена, так как это позволяет омбудсмену очень часто добиваться положительных результатов, используя неформальные контакты. Исходя из этого опыта, идея создания службы омбудсмена была принята в 65 странах40 . По нашему мнению, необходимо ее создание и в России.

В Федеративной Республике Германия также придается огромное значение регулированию общественных отношений в сфере потребительского рынка (в широком смысле данного понятия) с помощью норм публичного права. Причем за правонарушения в указанной сфере предусматривается не только административная, но и более суровая уголовная ответственность. Так, согласно нормам уголовного права, предусматривается уголовная ответственность за них в сфере торговли и оказания услуг: мошенничество при выполнении работ на дому и дополнительной деятельности, оказания услуг в области туризма, при распродаже, при реализации лекарств, продажа товаров под мнимыми торговыми марками и др.41 .

Следует особо отметить регулирование общественных отношений, связанных с обманом потребителей, в таких жизненно важных областях, сферах потребительского рынка, как предоставление банковских кредитов на приобретение жилья, а также различных товаров и услуг, с помощью норм публичного права и установление строгой ответственности, в том числе и уголовной за совершение наиболее замаскированных мошенничеств в отношении потребителей, связанных с предоставлением финансовых и страховых услуг42 . Кроме того, предусматривается суровая уголовная ответственность за недобросовестную конкуренцию43 , фальсификацию товарных знаков и нарушение авторских прав, в том числе совершение правонарушений, представляющих особую опасность для потребителей и предпринимателей44 . В законодательстве ФРГ также уделяется внимание уголовному преследованию лиц, занимающихся различными видами мошенничества, которые используют пробелы правового регулирования в сфере потребительского рынка, например, представление коммерческих организаций в качестве мелкооптовых продавцов, предоставление товаров и услуг по заказам, по почте и др., исключающих применение к ним законодательства о защите потребителей45 . Еще особенностью публичного права в ФРГ, на наш взгляд, является выделение ответственности за осуществление рекламы, вводящей в заблуждение потребителей либо наносящей им вред, в том числе сообщение о недостоверных ценах, применение социальных уловок при рекламе, недобросовестная реклама финансовых и социальных услуг и другие46 .

На взгляд автора, анализ некоторых аспектов государственного управления и контроля в сфере потребительского рынка во Франции интересен тем, что при реформировании государственного аппарата в России в начале ХIХ века за образец была взята модель французского централизованного и строго регламентированного государственного управления, наличие развитой системы административной юстиции и стройной системы административного права, существующей и сегодня. Положительный опыт и эффективность правового регулирования общественных отношений в этой сфере повлиял на создание сходных систем централизованного административного управления не только в России, но и в других странах Западной Европы, например, в Голландии и Бельгии.

Государственная администрация имеет целью реализацию функций текущего управления, сопряженных с обеспечением «общего интереса», в том числе осуществление правового регулирования по обеспечению контроля в сфере оказания возмездных услуг в образовании, науке, культуре, медицине, транспорте и т.д. Таким образом, согласно французскому административному праву, оно регулирует не только сферу удовлетворения материальных, но и духовных потребностей населения, что утверждает и автор.

Во Франции административные суды (трибуналы) совершенно самостоятельны и не подчиняются никаким органам в системе общих судов, они выступают также в роли советников администрации, наряду с конституционными органами государственной администрации, которых только в центральном правительстве и его службах насчитывается более 400047 . Административные суды проверяют законность административных актов, от рядовых муниципальных до ордонансов президента, и ежегодно рассматривается несколько десятков тысяч жалоб, которые касаются всех сфер жизни общества, и в особенности связанных с правом граждан на осуществление духовных и материальных потребностей, в т.ч. в здравоохранении, образовании, жилье, защите окружающей среды, обеспечении безопасности в данной сфере и т.п.

Спецификой французского административного регулирования является «административная централизация», т.е. в организации публичной власти центральные государственные органы заметно преобладают над второстепенными административно-территориальными органами, и «географическая централизация» — преобладание столицы над провинциями, регионами и департаментами48 .

По мнению автора, особенностью административно-правового регулирования в сфере потребительского рынка во Франции является сосредоточение его в основном в двух министерствах: МВД и Министерстве экономики, финансов и бюджета. Министр внутренних дел осуществляет административное регулирование общественных отношений не только в области обеспечения общественной безопасности, но и в области образования, здравоохранения и др., служащих для удовлетворения материальных, духовных потребностей населения, и в первую очередь через руководство префектами, которые являются представителями государства в департаментах и регионах. Префект, согласно Декрету от 29 июля 1964 г., назначается на Совете министров по предложению премьер-министра и министра внутренних дел. Он информирует правительство о состоянии дел на местах, руководит полицией и другими местными службами по регулированию общественных отношений в области торговли и оказания социальных, медицинских, образовательных и других услуг населению и осуществляет надзор за безопасностью населения в сфере потребления, контролирует деятельность местных сообществ и в пределах своей компетенции издает нормативные акты в указанной области. Основным административным органом является департамент, подразделяемый на округа деятельности супрефектов49 .

Функции регулирования правоотношений в этой сфере как в центре, так и на территориях осуществляют службы Министерства внутренних дел, и в первую очередь полиция. Так, согласно структуре криминальной полиции Франции, в ее центральном управлении и подразделениях на местах созданы подуправления по экономическим и финансовым делам, отделы по борьбе с нарушениями коммерческого права, выявления правонарушений, связанных с производством товаров, внутренней и внешней торговлей (экспорт, контрабанда товаров, биржевые, финансовые и информационные махинации, незаконные сделки и повышение цен), 9-й отдел (по борьбе с ложной рекламой, мошенничеством и т.д.), 10-й отдел (подделка банковских и почтовых средств оплаты, печатей, подделки в области искусства, торговли, коммерции и промышленности)50 . Государственная полиция, «городская полиция», отряды республиканской безопасности и жандармерии имеют централизованное подчинение, и только сельская полиция до сих пор подчиняется властям коммун и относится к муниципальной полиции. Муниципальная полиция обеспечивает надзор за санитарным состоянием населенных пунктов, контроль за осуществлением работы и порядка на рынках, исполнение распоряжений местных властей51 . По функциональному назначению она подразделяется на административную (поддержание правопорядка, выявление правонарушений в различных сферах) и судебную полицию — наложение штрафов52 .

Вторым основным федеральным ведомством, осуществляющим регулирование правоотношений в сфере потребительского рынка, является Министерство экономики, финансов и бюджета, которое с помощью своих подразделений как в центральном аппарате (служба Налоговой инспекции, Генеральное налоговое управление, Генеральное управление таможенных и косвенных налогов, Внешняя таможенная служба, Внешняя налоговая служба, Генеральное управление конкуренции, потребления и пресечения мошенничества, внешняя служба конкуренции, потребления и пресечения мошенничества, Национальный институт потребления, Высший совет публичного сектора), так и на местах проводит его53 .

Функции управления на территориях осуществляются на уровне департаментов, возглавляемых департаментскими директорами и названными департаментскими службами, подчиненными министерствам. Местные службы получают указания из центра в виде циркуляров, имеют единую информационную базу, контролируются Генеральными инспекторами министерств. Префекты и местные службы министерств осуществляют политику территориальной централизации государственной власти в унитарной Франции. На взгляд автора, такое сосредоточение функций административно-правового регулирования в сфере потребительского рынка наиболее эффективно и оптимально, т.к. устраняет дублирование функций, повышает координацию и взаимодействие, создает четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, сочетание жесткой централизации и деконцентрации власти (и этот опыт необходимо использовать для достижения аналогичных целей в России).

По нашему мнению, происходившие во Франции в 80-х годах процессы существенных преобразований в духе идей децентрализации и деконцентрации властных полномочий сходны с процессами, происходящими сегодня в России. Так, основная цель децентрализации, по замыслу инициаторов административной реформы, состояла в оптимизации управления на местах, чтобы сделать его более эффективным и рациональным, создать благоприятные условия для выполнения намеченных программ в таких важных сферах, как социальные услуги, развитие учреждений общего пользования, медицинское обслуживание, образование и культура.

Г. Брэбан отмечает54 , что население страдало от чрезмерной централизации, которая приводила к тому, что ответственные и жизненно важные решения принимались не на местах, а по усмотрению сверху, и таким образом неосновательно увеличивалось число опосредствующих управленческих звеньев, среди которых распылялась ответственность. Основные же нарекания в адрес администрации сводились не только к констатации фактов бюрократизации и расточительности финансовых средств, но и к нежеланию либо ее неспособности обеспечить гуманное, основанное на строгом соблюдении законов отношение к гражданам.

Именно кризис законности в управленческой деятельности заставил французское правительство задуматься о путях модернизации управленческих структур. Этому способствовало распространение дискреционных мер в экономической области: премии и субсидии, предоставляемые без какого-либо объективного критерия; предоставления налоговых преимуществ и льгот некоторым предприятиям вопреки традиционному принципу равенства перед налогообложением; быстро распространявшаяся практика полюбовных рыночных сделок, в условиях которой государственная администрация свободно выбирает своих поставщиков и подрядчиков.

Поэтому в середине 80-х годов возникла необходимость значительного увеличения государственно-промышленных и торговых служб, усиления государственного вмешательства в экономику в различных сферах, в т.ч. связанных с потреблением населения и защитой окружающей среды. Одновременно происходило огосударствление сферы социальных услуг и решения проблем урбанизации, в результате чего произошла структурная трансформация внутри административного права, был произведен пересмотр перечня и правового статуса публичных функций. В то же время усиленное развитие смешанного сектора обслуживания, основанного на деятельности государственных промышленных и коммунальных предприятий, привело к разработке мер административного управления общественными отношениями, находящихся на стыке публичного и частного права55 . Возросло и число частнопредпринимательских организаций, принявших на себя выполнение публично-правовых функций (например, фонд организации и регулирования сельскохозяйственных рынков)56 .

На наш взгляд, данные тенденции в административном управлении в настоящее время проявляются и в России, где, согласно теории частного права и новым экономическим концепциям, развивается мысль о свободной активности частного предпринимательства и саморегуляции рынка, ограничения государственного управления и государственного сектора в экономике, в том числе в области прогнозирования и регулирования общественных отношений в сфере потребительского рынка. Но опыт стран с развитой рыночной экономикой, и в первую очередь Франции, показывает, что это не так. Таким образом, проанализировав опыт административно-правового регулирования потребительского рынка в странах с развитой рыночной экономикой, автор считает необходимым для тщательного и всестороннего процессуального регулирования, формализации административного процесса как в области правотворчества, так и правоприменения, принятие федерального законодательства, которое предусматривало бы создание эффективной защиты потребителей с помощью специальных административных органов и административных судов, предоставление более широких государственных полномочий различным объединениям как потребителей, так и предпринимателей по регулированию общественных отношений сферы производства и торговли товарами, оказания услуг, выполнения работ, обеспечения защиты интересов, прав, жизни, здоровья, безопасности граждан при осуществлении ими своих материальных и духовных потребностей.

1 Скурко Е.В. Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция: Эффективность правового регулирования. СПб., 2004. С. 60.

2 Там же. С. 75.

3 Там же. С. 31.

4 Хаманева Н.Ю. Защита прав и свобод граждан в сфер исполнительной власти в Российской Федерации / Дисс. … д.ю.н. М., 1997. С. 33.

5 Там же. С. 28.

6 Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. №1. С. 5–14.

7 Бачило И.Л., Салищева Н.Г. и др. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. №8. С. 6–10.

8 Петухов В.Н. Исполнительная власть субъектов Российской Федерации и правотворчество / О некоторых актуальных проблемах административного права // Государство и право. 1997. №6. С. 13–14.

9 Мамутов В.К. Сближение современных систем правового регулирования хозяйственной деятельности // Государство и право. 1996. №8. С. 41–51.

10 Лаптев В.В., Масляев И.А. и др. Современные проблемы хозяйственного (предпринимательского) права: Материалы межвузовской научной конференции // Государство и право. 1996. №4. С. 59–72.

11 Игнатьева С.В. Государство и предпринимательство в России. СПб.: ЮИ МВД России, 1996.

12 Алексеев С.В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности / Дисс. … д.ю.н. М., 2005. С. 37–43.

13 Shafritz I.M. The Facts of File Dictionary of Public Administration. N-Y., 1985. P. 10.

14 Wade E.C.S., Bradllеу A.W. Constitutional and Administrative Law. N-Y., 1993. Р. 603.

15 Introduction to the Criminal justice system by Hazel B Kerper. New York, 1979 Р. 26.

16 Rosenbloom David H., Schwartz Richard D. Hand book of Regulation and Administrative Law. N-Y., 1994. P. 6.

17 См. подробнее: Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. №4. С. 91–99.

18 Rosenbloom David H., Schwartz Richard D. Указ. соч. С. 8.

19 Там же. С. 325–326.

20 Там же. С. 14–15.

21 См. подробнее: Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. №1. С. 13; Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. №12. С. 96–101; Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений // Государство и право. 1996. №11. С. 13; Комаровский В.С., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем // Государство и право. 1997. №10. С. 11.

22 Rosenbloom David H., Schwartz Richard D. Указ. соч. С. 104.

23 Хаманева Н.Ю. Защита прав и свобод граждан в сфер исполнительной власти в Российской Федерации / Дисс. … д.ю.н. М., 1997. С. 28.

24 Rosenbloom David H., Schwartz Richard D. Указ. соч. С. 104.

25 Байбаков А. Оскал монополизма // Коммерсант. Деньги. №45. 2004. С.74–76.

26 Rosenbloom David H., Schwartz Richard D. Указ. соч. С. 326

27 Там же. С. 74–75.

28 Там же. С. 95–98

29 Там же. С. 75–78.

30 См., например: Игнатьева С.В. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в России (теоретико- правовой аспект) / Диссертация на соискание ученой степени д.ю.н. СПб., 1996.

31 Rosenbloom David H., Schwartz Richard D. Указ. соч. С. 112.

32 Там же. С. 73.

33 Introduction to the Criminal justice system by Hazel B. Kerper. New York, 1979. Р. 26.

34 См., например: Кашепов В.П. Институт судебной защиты прав и свобод граждан и средства ее реализации // Государство и право. 1998. №2. С. 66–71; Бланкенбург Э. Юристы и правовые инновации в Германии и США // Государство и право. 1997. №5. С. 100–108.

35 Introduction to the Criminal justice system by Hazel B. Kerper. New York, 1979. Р. 33–34.

36 Wade E.C.S., Bradllеy A.W. Constitutional and Administrative Law. N-Y., 1993. Р. 471–472.

37 Там же. С. 651–652.

38 Там же. С. 645–646.

39 Там же. С. 661–662.

40 Комаровский В.С., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем // Государство и право. 1997. №10. С. 11; Бойцова В.В. Омбудсмен как защитник фундаментальных личных прав (Новая Зеландия, Великобритания, Канада, Австралия). Тверь, 1994.

41 Muller. R., Wabnitz, H.-B. Wirtschaftsk-riminalitat: Eine Darstellung der typischen Erscheinungsformen mit praktischen Hinweisen zur Bekampfung. Munchen, 1986. S. 91–104.

42 Там же. С. 9–19.

43 Там же. С. 88–89.

44 Там же. С. 123–125.

45 Там же. С. 111–112.

46 Там же. С. 89–91, 105–109.

47 Информационные и учебные материалы: общие сведения об административном праве Франции. Изд-во французской организации технического сотрудничества, 1995. С. 19.

48 Деббаш Ш. Учреждения и административное право. Университетская пресса Франции, 1994. С. 12–19.

49 Информационные и учебные материалы: общие сведения об административном праве Франции. Изд-во французской организации технического сотрудничества, 1995. С. 11.

50 Губанов А.В. Полиция зарубежных государств: основные черты организации и деятельности. М., 1991. С. 96–97.

51 Там же. С. 29–30.

52 Брэбан Г. Административное право Франции. 1988. С. 253.

53 Информационные и учебные материалы: общие сведения об административном праве Франции. Изд. французской организации технического сотрудничества, 1995. С. 20–23.

54 Брэбан Г. Указ. соч. С. 8–9.

55 Там же. С. 42-43.

56 Административное право зарубежных стран/ Под ред. А.Н. Козырина. М., 1996. С. 79.

  • Зарубежный опыт 1


Яндекс.Метрика