Имперский срез регионализма в государственном управлении россии начала XIX в

Красняков Н.И.

 Н.И. Красняков, заместитель заведующего кафедрой теории и истории государства и права Уральской академии государственной службы, кандидат юридических наук, доцент
 

Продолжение в Российской Федерации процесса распределения полномочий в рамках Конституции и федеративной реформы способствует развитию исследований, волечению в научный оборот все большего количества источников по аналогичным мероприятиям нашего государственно-политического прошлого. Проблематика построения «вертикалей власти», адекватных федеративному государственному устройству, системы органов многоуровневой публичной власти в России и, безусловно, понимание в обществе необходимости учета и традиций, и международного опыта управления регионами в империях-федерациях вызывают все больший интерес к политико-правовому оформлению российской формы государственности. Развитие в силу различных причин в XXI в. идей, заложенных в Конституции РФ, возвращает нас к тем моментам истории, когда идейно-политические искания способствовали преобразованиям основ государственно-правовой системы нашей страны. Опыт результативности подобных реформ востребован сегодня, так как позволяет решить ряд не только теоретических, но и научно-практических задач. Период первой половины XIX в., бесспорно, является таким временем в истории российского государства и права.

В результате буржуазных революций, происходивших в Европе в XVII–XIX вв., политическим завоеванием народа явились конституционные ограничения абсолютных монархий. Конституционные акты провозглашали и гарантировали права личности, их признание считалось обязательным для верховной власти и всех органов государственного управления, при этом законодательные функции передавались парламенту, а исполнительные — правительству. В России, в отличие от европейских государств, на XVIII-XIX вв. приходится расцвет монархического абсолютизма. По закону император был монархом самодержавным и неограниченным, «повиноваться верховной власти которого не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает» (ст. 1 т. I Свода законов Российской империи).

Характер власти являлся определяющим фактором в управлении обществом, способствовал становлению конкретной системы государственных органов. Известный исследователь истории государства Российского О.К. Нотович уже в 1882 г., подходя к вопросу преобразований в России, отмечал необходимость освещать «основы реформ с точки зрения истории внутреннего нашего государственного управления». Касаясь «наилучшей организации» местного и центрального управления, он заключал, что государственное управление со времен «первого организатора русской государственности» — Петра Великого «развивалось исключительно в сторону чиновно-канцелярского режима». Прошлое местного управления представлялось ему стремлением рядом с сословно-бюрократическим управлением установить «всесословное общественное самоуправление», но «…петровские коллегии более и более разрастались в бюрократические учреждения и погрязали во мраке канцеляризма, парализуя деятельность всех местных установлений»1 .

Процесс реформирования российской государственности, начавшийся в царствование Петра I и носивший форсированный характер, вновь возобновился лишь в екатерининскую эпоху, когда все более явно проявляющиеся элементы кризиса самодержавия заставили искать новую форму верховной власти — просвещенный абсолютизм. В конце XVIII в. итогом правления Екатерины II явились сложные реформы государственного устройства, которые пытались внедрить некоторые идеи модернизации, привнесенные из Европы. Институты самоуправления также видоизменяются — усиливается роль дворянства и зажиточной городской прослойки, а традиционные «меры», имеющие глубокие исторические корни и в определенное время являющиеся опорой государства, — отношения централизации уходят на второй план.

Система государственного управления в России в итоге имела много общего с так называемой континентальной моделью, прежде всего с французской системой административного и муниципального управления. В частности, характер отношений между выборными органами и центром определялся схожим порядком предоставления полномочий местным органам и осуществления административного контроля. Французское законодательство предоставляло широкую сферу ведения муниципалитетам, в рамках которой они могли принимать решения по местным вопросам, но ряд изданных выборными органами постановлений подлежал одобрению высших административных органов. Таким образом, правительственная администрация обладала в некоторых случаях возможностью определять по своему усмотрению право органов самоуправления участвовать в решении местных вопросов.

Децентрализация, сопровождаемая разделением сфер ведения и наделением самостоятельного принятия решений, характерная для процесса регионализации, была несовместима с основными принципами российского государственного устройства. Вследствие этого многочисленные планы создания на основе национального или административно-территориального принципов областей-автономий и выделения регионального уровня управления не имели шансов на осуществление. Личное начало в управлении, доверие суверена к должностному лицу системы властных органов по-прежнему оставались определяющими в механизме государства феодальной России.

К началу XIX в. вопросы преобразования государственно-политической системы Российской империи, превратившиеся к этому времени, в силу буржуазного социально-экономического развития и в связи с территориальными приобретениями, в качественно новое образование, занимали особое место в идейных исканиях общества. Приход к власти Павла I, которому так и не удалось решить внутри- и внешнеполитические задачи, стоявшие перед страной, а также его попытки разрешения их путем деспотических приемов управления государством и насилия в отношении дворянства, еще больше усилили кризисные явления. Становилось все более очевидно, что государственный механизм не справляется с управлением империей.

В рассматриваемую эпоху можно констатировать появление конституционного вопроса в России в собственном смысле этого слова. После Французской революции и особенно в условиях Реставрации конституционализм становится общепризнанной формой легитимации власти, в том числе и монархической. На рубеже XVIII — начала XIX вв. появляется проект канцлера А.А. Безбородко: «Записка для составления законов Российских», поданная императору в 1799 г. Представляя собой политическое завещание этого крупного политического деятеля, записка раскрывает ту концепцию государственного устройства, которая сформировалась в эпоху Просвещения. В основе лежит идея Монтескье о различии деспотизма и монархии, ограниченной фундаментальными законами. Это не отрицает разумности самодержавия (необходимого в силу пространственной протяженности и многонационального состава государства), однако предполагает такую рациональную организацию, которая максимально ограничивает личный произвол. Документ воплощал в себе концепцию просвещенной монархии, ограниченной основными законами и дополненной исполнительной властью в лице Сената как российского верховного правительства. Предлагалось сохранить самодержавные традиции, идущие еще с эпохи создания Русского централизованного государства, когда кодификация норм уголовного и гражданского права, судоустройство и судопроизводство были направлены на укрепление государственной централизации и связаны с законодательной деятельностью монарха, стремившегося ограничить и контролировать судебную власть. Кроме того, согласно предложению канцлера, должны были быть сохранены права и привилегии дворянства как «первенствующего сословия» России, в крепостной зависимости от которого находилась огромная часть населения страны.

Автором «Записки…» предполагалась законодательная регламентация положения всех сословий, упорядочение административной и судебной системы, введение совещательного бюрократического института при монархе для лучшей разработки законов. Этим институтом являлось собрание депутатов под председательством канцлера юстиции, которое рассматривало проекты, представленные царской властью с последующей передачей их в Общее собрание Сената и на окончательное утверждение монарха. Целью этой процедуры обсуждения законопроектов объявлялось «надзирание прав государственных».

Наследник престола (будущий Александр I) под влиянием идей Просвещения и их интерпретации Лагарпом обсуждал с кружком «молодых друзей» принципы разумного государственного устройства — концепцию просвещенной монархии, ограниченной фундаментальными законами. Придя к власти, Александр задался целью практического осуществления этой концепции. Институциональным выражением этого стало образование Негласного комитета в 1801 г. в составе Строганова, Новосильцева и Чарторыйского — фактического штаба будущих реформ в государственном управлении. Материалы обсуждения этой проблемы — коронационные проекты А.Р. Воронцова, В.П. Кочубея и Н.Н. Новосильцева — нашли наиболее полное выражение в принципиальном идеологическом документе — «Грамоте российскому народу» 1801 г. Анализ «Грамоты» позволил установить ее западноевропейские источники и характер их интерпретации для российской действительности. Можно назвать прежде всего Habeas Corpus Act — важнейший документ, характеризующий английские конституционные прецеденты; а во-вторых, Декларацию прав человека и гражданина, составившую основу трех французских конституций2 .

Стоит отдельно коснуться ограниченного характера понимания самого понятия конституции идеологами реформ. «Конституция — это закон, определяющий порядок, который следует соблюсти при создании административных законов, которые непременно, поскольку они требуют видоизменений, объяснений и т.д., должны подвергнуться перемене согласно известному, строго определенному, неизменному способу, который закрыл бы дверь всякому произволу и, следовательно, уменьшил бы зло, могущее произойти от различия способностей тех, кто стоит во главе государства» — вот определение одного из соратников императора П.А. Строганова. То есть представления о преобразованиях начала царствования Александра I ограничивались рамками олигархического конституционализма XVIII в.

Тенденция к возрождению олигархических стремлений аристократии проявилась сразу после дворцового переворота, устранившего Павла и приведшего к власти Александра I. Она нашла выражение в учреждении Государственного совета, наказ которому был издан 5 апреля 1801 г. Не изменяя самодержавной природы монархической власти, данное учреждение, однако, создавало при ней законосовещательную коллегию наиболее видных сановников. Хотя данный институт юридически не ограничивал власть императора, он в то же время создавал фактическую возможность для членов Совета влиять на принятие решений, в частности рекомендовать монарху новые законопроекты.

Однако Непременный совет не стал центром реформаторского процесса, объединяющим в преобразовательном «порыве» императора и чиновников. Причиной этому была не только «неготовность» представителей сановной аристократии к проведению реформ, но и собственное понимание ими основных задач правительственной политики, сводящихся к стабилизации положения в стране. Можно сказать, что уже в начале государственной деятельности Александра I обнаружились «противоречия между интересами выросшего и окрепшего на крепостном праве дворянского сословия и самодержавной императорской властью»3 .

К 1809 г. М.М. Сперанским был создан план государственных реформ, оформленный как «Введение к Уложению государственных законов», который был основан на главном аргументе — на неизбежности общечеловеческого движения к прогрессу и готовности России к изменениям. Основные идеи сводились к следующему: законность, выборность части чиновников и суда, разделение властей, определенное конституционное ограничение самодержавия. Первоначально реформатор не предусматривал федеративных начал в преобразовании российской государственной системы, а говорил лишь о децентрализации власти как идее, определяющей деятельность различного уровня властных органов всех трех ветвей без ущерба для самодержавия. «Державная власть соединяет в себе законодательную, судную и исполнительную и приводит их в действие посредством государственных сословий, для сего установленных. Сословия сии суть: в общем соединении всех государственных сил — Государственный совет, в порядке законодательном — Государственная дума, в порядке судном Сенат, в порядке управления — Министерства»4 . В «Кратком начертании государственного образования» (1809 г.) реформатор определяет более обстоятельно свои предложения: «Государственной думе вверяются законы. Сенату — суд. Министерству (так у Сперанского — Н.К.) — управление. Законы предлагаются правительством, уважаются в Думе, утверждаются государем. Никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей уважается в Думе. Закон, признанный большинством голосов неудобным, оставляется без действия»5 . Конструкции, предложенные Сперанским, затрагивали основы государственной патриархально-дворянской системы России, и не случайно он позже писал: «Сила всех предложенных преобразований в том состояла, чтобы постановить управление империи на непременном законе и дать России внутреннее политическое бытие, а сею целью определить, прежде всего, разум коренных государственных законов, т.е. начертать план конституции»6 .

Сперанский различал два вида преобразований — внешний и внутренний: «Первый состоит в том, чтобы облечь самодержавную власть во внешние конституционные формы, не отнимая у нее ничего от ее могущества и той широты, которые ей присущи, и второй, направленный на то, чтобы не скрывать самодержавную власть под внешними конституционными формами, а ограничить ее реально, путем создания национальных институтов, обладающих собственной реальной силой, и утвердить самодержавную власть на базе основного закона»7 . Необходимо отметить главные пути реформирования государственного механизма России, обозначенные Сперанским. Во-первых, построение стройной системы государственных органов управления империей, согласовав ее как по вертикали (ветви власти — «порядки управления» и соответствующие им учреждения), так и по горизонтали (соответствующие государственные учреждения на различных уровнях административно-территориального деления). А во-вторых, во «Введении» определены как теоретические, так и практические принципы построения государственного механизма, управленческие сферы и направления деятельности. Можно говорить, что при этом Сперанский практически сформулировал основы построения административного законодательства переустроенной Российской империи. В общих чертах предложенная схема разделения властей как «порядок управления» предусматривала сохранение власти императора в качестве высшей ступени властных полномочий, но с распределением на более низком уровне и обеспечение специализации властей8 .

Вся государственная организация по замыслу Сперанского представлялась в таком виде (см. схему).

 Схема
 

В этом виде система органов власти в государстве уже предусматривает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную как на центральном, так и на региональном уровнях. Законодательную власть в губерниях должны были осуществлять губернские думы, формируемые из депутатов. Исполнительная власть вручалась губернскому правительству и Совету из депутатов. Судебная власть была представлена губернскими судами, формируемыми губернскими думами. Реализация этих же принципов предполагалась и в окружных, и в волостных органах местного самоуправления.

В своих проектах Сперанский предложил подчинить административно-территориальное устройство империи задачам формирования новой системы государственных органов на началах определенного представительства в них различных сословий населения, создания реально функционирующих и достаточно сильных на всех уровнях «ветвей власти» и действенных органов государства. В предлагаемую систему административно-территориального устройства Сперанский заложил не только подходы, связанные с распределением государственно-властных полномочий на уровне отдельных преобразований, но и определил две их категории. Губернии, составляющие основу империи, представлялись автору реформ как единицы «общего порядка управления» с распространением на них общеимперского законодательства. Но в Российской империи были также и территории, управление которыми формировалось отдельно в процессе их завоевания или присоединения к центру. В отношении таких частей государства предполагалось использовать «особое устройство» и регулировать отношения в них на основе как общеимперских, так и местных законов. Исходя из изложенного, Сперанский предложил схему переустройства, «чтобы поставить разделение империи в большую сообразность с расположением государственных сил и с правилами, выше изображенными»9 . По замыслу реформатора, административно-территориальное деление Российской империи должно быть унифицировано, но с учетом особенностей управления отдельными ее национальными регионами — областями, специфика которых в управленческом отношении выражалась в отношении местной системы управления и местного законодательства.

Императора Александра I занимали и проблемы децентрализации управления на основе федерализма, развитие которого было связано с вопросом об устройстве новых окраин империи, особенно ее западных пределов: Финляндии, Литвы и Польши. Возложенная на Сперанского работа над проектом Финляндской конституции была непосредственно связана с общим переустройством России, ведь император большей частью гарантировал финнам то, чем уже обладала Финляндия под управлением Швеции. Это была типичная для Европы кануна Французской революции форма организации представительной власти — однопалатное собрание, в котором представлены четыре сословия. Кроме того, для России было крайне важно добиться создания гарантий, что Финляндия не станет идейной и оперативной базой революционеров, чтобы оттуда их влияние не распространялось до Петербурга10 . Финляндская конституция 1809 г. была, по замыслу Александра I, лишь опытом областного применения, на котором он собирался переустроить все государство. Эта конституция обеспечивала населению гражданские и политические права, организовывала на автономных началах местное управление, но органы верховного управления были установлены не по праву конституции, а по усмотрению центра, что в условиях абсолютной монархии закономерно.

На примере Финляндии, как считает исследователь С.М. Середонин, был опробован вариант управления, когда при верховной надзирающей власти в лице генерал-губернатора был поставлен областной (губернский) совет («avis»), и в случае возникновения разногласий между ними необходимо было делать представления верховной власти о решении вопроса. В это время Александр I писал наместнику Великого княжества Финляндского гр. Армфельду, что конституционные формы правления ему нравятся больше, чем «пользование полным произволом»: «Здесь я могу ошибиться только тогда, когда сам захочу, мне предполагаются все необходимые сведения; — там же я окружен неуверенностью и почти всегда привычками, заменившими законы»11 .

Став после Венского конгресса царем Польским, Александр I в декабре 1815 г. «даровал» Польше конституцию, предоставившую сейму законодательную власть. Конституция гарантировала свободу печати, границы которой должен был устанавливать сейм; неприкосновенность личности; уничтожала конфискации имущества и административную ссылку; устанавливала употребление польского языка во всех правительственных учреждениях Царства Польского и обязательное замещение всех государственных должностей в администрации, суде и войске подданными Царства Польского. Установлена была даже присяга Конституции со стороны царя польского, т.е. русского императора12 . По конституции, сейм не только обсуждал предлагаемые императором законопроекты, но имел право не одобрять их, что и было сделано с законопроектом о браке и разводе, так как он противоречил установившемуся обычаю и закону. На сейме 1818 г. Александр I заявил о своем намерении распространить «свободные учреждения» на все страны, вверенные его попечению13 .

Таким образом, введение в Польше конституции и открытие в 1816 г. первого польского сейма были для Александра I дальнейшими шагами в переустройстве империи: конституционное устройство Польши становилось прообразом будущего устройства России.

Как мы уже отмечали ранее, российское дворянство желало не перемен, а стабильности, и в этом смысле показательны нижеследующие высказывания. Например, Александр I отверг аргументы А. Чарторыйского, который в декабре 1812 г. предостерегал императора от присоединения Польши к России на условиях личной унии. Чарторыйский предлагал восстановление Польши и возведение на ее престол великого князя Михаила Павловича. Он писал: «Польша под королевской властью великого князя все равно будет частью империи. Оборонительный и наступательный союз, семейный пакт, свобода торговли, право общего гражданства — всего этого достаточно, чтобы не оставить почти никакой разницы между подобным соглашением и полным присоединением. Польша осталась бы навсегда привязанной к России узами признательности, интереса, всевозможных выгод и тем верховенством, которое последняя всегда имела бы над ней»14 . Не случайно во внутриполитическом и общественном обиходе идеи свободы, конституции, федерализма играли гораздо более скромную роль, чем в международных делах. Не случайно в современной политико-правовой мысли развивается представление15 , что таким образом император Александр I проводил в жизнь идею конфессионального федерализма, замыслом которой было создание после Венского конгресса у народов Европы единой христианской нации, а результатом — успокоение «свободолюбивого духа» времени в рамках Священного союза 1815 г.

Исходя из сказанного, думается, что логичной признавалась идея, будто в условиях международной поддержки конституционные отношения между Россией и Польшей ставили в устойчивое состояние соединение федеративных начал с имперской политико-правовой практикой государственности. Подтверждением можно считать высказывание Чарторыйского: «Прочная федеративная система дает империи — центру этой системы больше силы и больше гарантий безопасности, чем расширение границ»16 .

Известно, что польский вопрос всегда играл большую роль во взаимоотношениях власти и общества17 . Вот почему после Польского восстания 1815 г. Александр I поручил Н.Н. Новосильцеву составить проект российской конституции — «Государственную уставную грамоту Российской империи». Продолжением реализации такого подхода в государственной политике стала поддержка в 1816 г. инициативы эстляндского дворянства, выступившего с проектом освобождения помещичьих крестьян. В результате 23 мая 1816 г. был утвержден Указ, согласно которому крестьяне получали личную свободу, но лишались права на землю18 .

В мае 1818 г. Александр I предоставил конституцию Бессарабии, отошедшей от Турции в 1812 г. Бессарабская конституция не затрагивала прав населения, однако предполагала определенный симбиоз различных подходов к определению управления национальным регионом. Вся территория отдавалась во власть военного генерал-губернатора, в то время как повседневное управление находилось в руках гражданского губернатора. Структура власти возглавлялась Высшим региональным советом. Вводились правила пользования языками, которые нужно было использовать в управлении и суде, формы гражданского права устанавливались согласно местным законам и обычаям, а уголовное право — в соответствии с российским законодательством19 .

В 1819–1820 гг. в Варшаве французский юрист Дешан под руководством Н.Н. Новосильцева подготовил на французском языке Конституционную хартию России (в русском варианте — «Государственная уставная грамота Российской империи»), в которой определялось, что монарх является единственным источником всей власти в империи. В то же время о конституционном характере хартии свидетельствуют следующие ее положения:

– представительная форма правления, органами которой были император, Государственный совет, состоящий из императора, министров и членов, назначаемых императором, Государственная дума (сейм), созываемая каждые 5 лет;

– перед принятием закона император должен советоваться с Государственной думой, которая получала право исследовать, отклонять и даже налагать вето на законопроекты;

– Государственная дума получала полномочия утверждать государственный бюджет России;

– декларировался целый ряд гражданских свобод и общих принципов права.

Проект предполагал федеративную структуру империи, которая разделялась на 12 наместничеств. Внутри каждого наместничества предлагалось создать двухпалатную думу. Члены верхних палат назначались императором, нижних — выбирались дворянами и городскими жителями.

Тем не менее, подобным идеям императора не суждено было реализоваться. Предложения задевали сложную сословную систему и прерогативы дворянства, что вызывало дискуссии у чиновников и общества. Н.М. Карамзин, автор «Истории государства Российского», после Французской революции замечал, что даже «революция сверху» не своевременна и пагубна для такого обширного и отсталого государства, как Россия20 .

Перелому взглядов императора на конституционный вопрос и автономизм в государственном устройстве в 1820 г. способствовал ряд причин. Польский сейм отклонил все правительственные законопроекты и был закрыт ранее намеченного срока. Охранительно-пацифистская утопия Священного союза оказалась неосуществимой, а события в Испании, Португалии, Пьемонте и Неаполе и появление новых государств в результате отделения от традиционно существующих со всей очевидностью продемонстрировали царю противоречие, существующее между консервативной законностью, в которой он видел опору сильной государственной власти, и политической свободой, к которой призывали идеологи либерализма.

Важнейшей составляющей институционализации реформирования государственного управления Российского государства начала XIX в. явилась реформа центральных органов управления — создание министерств и оформление ведомств, что было связано с усложнением задач, стоящих перед государственной властью.

В 1801–1809 гг. происходили определение общих основ построения системы министерств и переход от коллегий к новому устройству центрального управления с поисками путей отладки внутреннего устройства и организации деятельности министерств. Накопленный опыт деятельности отдельных министерств позволил концептуально проработать варианты продолжения совершенствования министерской системы, получившие оформление в предложениях М.М. Сперанского в 1809 г. На следующем этапе, в 1810–1812 гг., происходит четкое закрепление предметов ведения, компетенции, основ единой организации и ответственности министерств за управление сферами государственной деятельности. В это время министерская реформа получает мощный импульс ее организационно-законодательного оформления21 .

Одновременно с утверждением министерской системы формируется и Комитет министров, который постепенно выделился в качестве органа верховного управления, сочетая функции совещательного учреждения в сфере реализации верховной исполнительной власти при ее носителе — императоре, которым окончательно принимались решения по обсуждаемым в комитете основным проблемам государственого управления.

Вместе с тем определенные дела, как правило, не носящие принципиального значения, решались окончательно и в Комитете министров. Создание и деятельность этого учреждения отразили характер подходов царствующих особ к механизмам реализации административной власти: Комитет министров выступал инструментом коллективной выработки управленческих решений и даже органом, альтернативным в законосовещательной деятельности Государственному совету, как это было в правление Александра I. Большое значение имело и использование Комитета министров как учреждения «коллективного руководства» государственными делами в период выездов императора из столицы, когда в комитете сосредотачивалась вся полнота управления страной. Деятельность Комитета министров показательна тем, что был обеспечен переход к коллективному обсуждению государственных дел, координации и согласованию реализации своих функций различными органами центрального управления, отработка механизмов проведения в жизнь управленческих решений.

Значение Сената в условиях административной реформы в государственной жизни уменьшалось, в основном сохранялась его роль высшего судебного учреждения страны. Его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний. За Сенатом оставалось право проводить ревизии местных органов, но сам принимать решения он не мог, а лишь передавал свои заключения в другие правительственные учреждения22 .

Однако необходимо заметить, что сохранение на первых порах министерской практики коллегий, а потом их подчинение министрам и замена департаментами создали условия для разобщенности в делах между центральным и местным управлением, усилилась канцелярская система. Показательно высказывание того времени Трощинского: «Воля министров и разного рода их канцелярий, действовавших по разным частям отдельно и независимо друг от друга, не встречали нигде и ни от кого противодействия… Ни в министерских департаментах, ни в зависимых от них губернских и уездных управлениях не было никакого наблюдения за исполнением законов, и министры, не имевшие за собою никакого надзора, не могли надзирать и за своими подчиненными»23. Очевидно, что департаменты министерств, ставшие местами самостоятельного центрального управления, чрезмерно централизовали власть, придавая ей прежний чиновно-канцелярский характер. А первоначальное стремление создать министерства как учреждения политического характера, соединяющие главу государства и местное управление, было реализовано на практике совершенно незначительно. Как замечает исследователь государственных реформ этого периода О.К. Нотович: «Департаментская централизация поглотила проектированную правительством децентрализацию, и земские учреждения из «особого органа одной и той же государственной власти» обратились в подобие частных контор»24.

К середине XIX в. результатом развития чиновно-канцелярских государственных структур стала чрезмерная централизация внутреннего управления. Расширение прав местного общественного управления на земских началах должно было совершиться на основе полномочий, которыми к этому времени обладали департаменты министерств в Санкт-Петербурге. Министры должны были бы занять место посредников между главой государства и местным управлением, сосредоточив в своих руках руководящие и контролирующие функции.

В условиях крайней медлительности скованный бюрократизмом и перегруженный мелочными вопросами законодательный механизм, а также высшие центральные учреждения не могли оперативно разрешать важные вопросы законодательного и административного характера. Передвинувшиеся вследствие бюрократической централизации из низших государственных звеньев вопросы управления вытеснили из высших и центральных учреждений часть общих вопросов разработки законопроектов и оперативного руководства. Для их разрешения пришлось создать еще один вид учреждений — высшие комитеты. В другие периоды истории они существовали лишь как дополнение к системе высших и центральных государственных учреждений.

Во второй четверти XIX в. высшие комитеты превратились в целую систему органов, характерных для государственности. Это были немноголюдные, наделенные часто огромными полномочиями оперативные объединения особо доверенных Николаю I высших сановников. Рассматриваемые ими вопросы оформлялись краткой меморией или в журнале. После прочтения и одобрения краткой мемории или журнала императором содержание его в форме «высочайшего повеления» сообщалось в Государственный совет, Комитет министров, министерства. Деятельность большинства комитетов ограничивалась обсуждением по готовому законопроекту или с последующим его составлением. В XIX в. действовали следующие территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821–1836 гг.; 1852–1864 гг.), Кавказский (1833–1840 гг.; 1840–1842 гг.; 1842–1882 гг.).

Как видим, для разработки иной организации управления каждым национальным регионом, исходя из конкретных местных задач государственности, и для предоставления местной администрации значительной самостоятельности, а также поощрения ее оперативной деятельности — как компромисс между территориально-национальной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма, создавались новые учреждения, напрямую докладывающие императору. Вынужденная сохранять автономию управления отдельными национальными регионами, даже подчеркивать особенности законов для этих регионов, верховная власть ставила действия местных государственных учреждений под известный надзор соответствующего высшего комитета.

В продолжение данного направления государственного строительства в 1831 г. были созданы комитет по делам Царства Польского и комитет западных губерний.

Таким образом, изучение проектов реформ центрального государственного управления — введения министерств, Комитета министров, временных комитетов и Сената как высшей контролирующей инстанции — позволяют также утверждать, что и они не выходили за традиционные рамки.

Региональный уровень управления в системе государственного управления четко не выделялся, но, как мы заметили ранее, уже в XVIII в. наблюдается пристальное внимание центральной власти к возможностям местного уровня власти по реализации фискальной функции государства. В начале XIX в. проблемы в деятельности региональных властных структур достаточно ясно определяются и находят выражение в административной политике Российского государства.

Необходимо отметить, что империя, включая в свой состав тот или иной регион на востоке, начинала прежде всего его властное освоение, интеграцию в имперское политико-правовое пространство, последовательно используя окраины как военно-экономический плацдарм для дальнейшего имперского расширения (Охотско-Камчатский край — для Северной Америки; Забайкалье — для Приамурья; Приамурский край — для Маньчжурии; Западную Сибирь и Оренбургский край — для Казахстана и Средней Азии), включая их в общие большие административные группы (генерал-губернаторства, наместничества). Западные же присоединенные территории, представляя собой «цивилизованный» рубеж российского государственности, служили заслоном для сдерживания проникновения революционных идей. Практическая реализация здесь государственной идеологии конституционализма, законотворческая деятельность представительных органов этих национальных регионов не только «успокаивали» местное население, но и развивали надежды-иллюзии для всего российского общества.

В общем можно сказать, что региональная политика России преследовала в конечном итоге цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной и даже народонаселенческой однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике в национальных регионах определенную противоречивость и непоследовательность. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Ситуация осложнилась с появлением на губернском уровне органов министерского (отраслевого) подчинения. В государстве теперь стали существовать две линии реализации самодержавных принципов власти: территориальная и отраслевая. Имея общую природу властных полномочий, нечетко разделенные прерогативы на местном уровне, возможность напрямую апеллировать к монарху, министры, генерал-губернаторы и губернаторы с трудом находили возможности для координации своих действий. Все это вело к общей проблеме обеспечения общегосударственных (общеимперских) интересов.

1 Нотович О.К. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882. С. 143.

2 Конституционные проекты в России XVIII — начала XX вв. М., 2000. С. 113.

3 Андреева Т.В. Александр I и русское общество. СПб., 1999. С. 173.

4 Цит. по: Сперанский М.М. Проекты и записки. М-Л., 1961. С. 222.

5 Там же. С. 225–226.

6 Цит. по: Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. СПб., 1906. С. 73.

7 Андреева Т.В. Указ. соч. С. 177.

8 Кодан С.В. Проекты преобразований политико-правовой системы России М.М. Сперанского. Екатеринбург, 2003. С. 66.

9 Там же. С. 68.

10 Подробнее см.: Клинге Матти. Имперская Финляндия. СПб., 2005. С. 10.

11 Цит. по: Андреева Т.В. Указ. соч. С. 177.

12 См.: Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 2004. С. 201.

13 См.: Пуздрач Ю.В. История российского конституционализма IX–XX веков. СПб., 2004. С. 351.

14 Цит. по: Пахомов В.Г. Федерализм в истории политико-правовой мысли России (конец XVIII — XIX вв.): В 2 ч. Ч.1. Дооктябрьский период. М., 2001. С. 53.

15 Там же.

16 Там же.

17 Подробнее см.: Никотин И.А. Столетний период (1772–1872) русского законодательства в воссоединенных от Польши губерниях и законодательство о евреях (1649–1876). Т. 1. Вильна, 1886; Аверин М.Б. Великое княжество Финляндское и Царство Польское в государственном механизме Российской империи (середина 60-х годов XIX века — 1881 год). М., 2003; Носов Б.В. Установление российского господства в Речи Посполитой. 1756–1768 гг. М., 2004; Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 1800–1850-е гг. Екатеринбург, 2004.

18 См.: ПСЗ-1. Т. 33. №26277.

19 См.: Пуздрач Ю.В. Указ. соч. С. 352.

20 Андреева Т.В. Указ. соч. С. 177.

21 См.: Кодан С.В. Развитие и организационно-правовое оформление института государственной службы в России в 1800–1850-е гг. // Сборник научных трудов преподавателей и сотрудников филиала Уральской академии государственной службы в г. Лангепасе. Вып. 2. Екатеринбург, 2005. С. 21.

22 См.: История государства и права России: Учебник / Под ред. Ю.П. Титова. М., 2001. С. 174.

23 Цит. по: Нотович О.К. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882. С. 147.

24 Там же. С. 148.

  • История


Яндекс.Метрика