Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»: теория и практика применения

Панов А. .

2 марта 2007 года принят и 1 июня вступил в силу Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», что позволило начать формирование системы административно-служебного законодательства, регулирующего отношения между субъектом РФ и органами местного самоуправления, в частности в кадровом обеспечении муниципальной службы.

К настоящему времени во многих субъектах РФ в составе Уральского федерального округа закреплены правовые, организационные, финансово-экономические основы муниципальной службы, есть поворот к оптимальной регламентации и административно-правовому регулированию деятельности субъектов публичной сферы на территории муниципальных образований. Осуществляются полномочия лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих в сочетании с их компетенцией по вопросам местного значения.

В сложившейся правотворческой практике, законодательстве субъектов Российской Федерации, как правило, более четко устанавливаются вопросы поступления на муниципальную службу и ее прохождения, фиксируются взаимосвязи с государственной гражданской службой.

Выделение в Федеральном законе категории лиц, замещающих муниципальные должности, на первый взгляд, закладывает дисбаланс полномочий местной представительной и исполнительной власти в пользу последней. Вместе с тем, с точки зрения управленческой эффективности осуществления муниципальной публичной власти, можно говорить не только о разделении их компетенции и полномочий, а также о их взаимодействии между собой, а в аспекте юридической эффективности это – реализация в законе №25-ФЗ конституционной доктрины местного самоуправления.

Определенная Федеральным законом допустимость множественности органов и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования вызывает множество проблем в правоприменительной практике, в толковании норм федеральных и региональных законов. Это не сугубо теоретические формальные вопросы, поскольку ответы на них определяют содержание и формы ежедневной деятельности местной публичной власти, власти, которую осуществляют конкретные должностные лица.

Анализ информации с мест, совместная работа по профессиональной подготовке муниципальных кадров, научно-исследовательская деятельность с органами власти субъектов РФ в Уральском федеральном округе подтверждает, что условия для осуществления полномочий муниципальных кадров всех уровней в основном созданы – как субъектов административно-правовых отношений участников системы муниципального управления. Хотя разноплановых проблем немало.

«Круглый стол» «Чиновника» пригласил к дискуссии по этим проблемам деятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, другим проблемам взаимоотношений субъекта РФ и муниципальных образований по направлениям:

– организационно-правовое обеспечение, направленное на формирование эффективной системы управления муниципальной службой;

– оценка влияния ключевых норм Федерального закона о муниципальной службе на качество управления в муниципальном образовании, на эффективность и результативность деятельности представительных, исполнительных органов местного самоуправления, в том числе на престиж муниципальной службы;

– вопросы административно-правовых полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, в нормативных актах субъектов РФ, муниципальных образований;

– анализ эффективности системы профессиональной подготовки муниципальных кадров во взаимосвязи с компетенцией субъекта РФ;

– характеристика деятельности муниципальных кадров по стандартам качества и доступности публичных услуг, их стандартизация и регламентация.

– Что сделано, что делается в настоящее время для организационно-правового обеспечения, направленного на формирование эффективной системы муниципальной службы в вашем субъекте Федерации, в ваших муниципальных образованиях?

Н.М. РЯЗАНОВ, заместитель Губернатора Челябинской области – руководитель аппарата Правительства Челябинской области:

– В Челябинской области в апреле 2007 года был принят план нормативно-правовой реализации Федерального закона от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В соответствии с этим планом приняты областные законы, направленные на регулирование муниципальной службы в Челябинской области. «Базовым» стал принятый 30.05.2007 г. Закон Челябинской области №144-ЗО «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области». Законом установлены соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Челябинской области, типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, порядок и условия предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, принципы оплаты труда муниципального служащего, порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности и др.

Принят Закон области «О реестре должностей муниципальной службы в Челябинской области», в соответствии с которым в муниципальных образованиях утверждены штатные расписания органов местного самоуправления. Установлена типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждено типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих области.

Губернатором Челябинской области приняты Рекомендации по формированию расходов местных бюджетов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих на 2008 год.

С 1 января 2008 года утрачивает силу Закон Челябинской области «О предельных нормативах размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений». Отмена указанного Закона области была обусловлена вступлением в силу статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей принятие аналогичного правового акта Правительством Челябинской области.

Правительство Челябинской области на заседании 26 декабря 2007 года утвердило нормативы формирования расходов бюджетов городских округов (за исключением закрытых административно-территориальных образований) и муниципальных районов Челябинской области на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих на 2008 год.

Законодательное Собрание Челябинской области на заседании 21 декабря 2007 года рассмотрело в первом чтении проект постановления, устанавливающего предельные нормативы по оплате труда муниципальных служащих.

Губернатором области подписано распоряжение Правительства Челябинской области, устанавливающее на 2008 год нормативы формирования расходов бюджетов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих закрытых административно-территориальных образований Челябинской области, городских и сельских поселений Челябинской области. Также утверждены предельные размеры денежного вознаграждения лиц, замещающих выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений Челябинской области, на 2008 год.

В распоряжении Правительства Челябинской области сохранены принципы и система оплаты труда, предусмотренные ранее действовавшим Законом области о предельных нормативах оплаты труда, с учетом повышения должностных окладов с 1 января 2008 г. и с 1 декабря 2008 г. – в 1,15 раза.

В соответствии с положениями ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (новой редакции) Правительством области принят норматив фонда оплаты труда выборных должностных лиц органов местного самоуправления, депутатов, работающих на оплачиваемой основе, муниципальных служащих.

C 2003 года штатная численность муниципальных служащих в Челябинской области выросла, но утверждённый Правительством области норматив позволит оптимизировать штатную численность муниципальных служащих, что до недавнего времени сделать не удавалось. По расчётным данным, в результате внедрения нормативов расходов на оплату труда сокращается 370 ставок муниципальных служащих с планируемой экономией фонда оплаты труда в масштабах области 100,0 млн. руб.

Для того чтобы придать импульс развитию местного самоуправления, предоставив муниципальным образованиям необходимый для этого инструмент, Правительство области предложило сельским муниципальным образованиям вариант объединения поселений. Вот конкретные примеры. 2 декабря 2007 года на местном референдуме принято решение об объединении Бабарыкинского и Спасского сельских поселений Верхнеуральского муниципального района. Кроме того, по результатам опросов на сходах граждан принято решение об изменении типа Кропачёвского городского поселения Ашинского района, чтобы затем можно было поставить вопрос о его объединении с другим сельским поселением. В Правительстве области окажут действенную поддержку процессу объединения поселений, а вновь образованному Спасскому сельскому поселению будет оказана помощь в решении инфраструктурных вопросов (в рамках областного плана мероприятий). Объединение поселений – один из способов найти пути решения проблем, стоящих перед экономически слабыми поселениями. Объединив ресурсы, оптимизировав аппарат управления, попытаться «подтянуть» их до среднеобластного уровня.

В соответствии со статьей 35 Федерального закона №25-ФЗ Правительством области в настоящее время разрабатывается областная целевая программа развития муниципальной службы в Челябинской области на 2008-2009 гг. В апреле 2008 года запланировано рассмотрение программы на заседании Правительства Челябинской области.

А.Г. МАЗЕИН, заместитель Губернатора Курганской области – руководитель аппарата Правительства Курганской области:

– В целях реализации положений Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на территории Курганской области принят ряд нормативных правовых актов. Это Закон Курганской области от 30 мая 2007 г. №251 «О регулировании отдельных положений муниципальной службы в Курганской области», который регулирует положения муниципальной службы в Курганской области в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Согласно областному закону утвержден реестр должностей муниципальной службы в Курганской области; определены типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в Курганской области в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы; установлены общие положения оплаты труда муниципального служащего.

Кроме того, этим законом установлены предельные нормативы размера оплаты труда муниципальных служащих в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, предусмотренные Законом Курганской области от 5 декабря 2005 года №101 «О предельных значениях размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений муниципальных образований Курганской области». Этим же Законом установлен порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности; определен порядок и условия предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; установлены виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения; установлены дополнительные гарантии, предоставляемые муниципальным служащим.

Закон Курганской области от 6 июня 2007 года №259 «Об утверждении типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Курганской области» определяет порядок проведения аттестации муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований Курганской области.

Кроме того, Курганской областной Думой принят и направлен Губернатору Курганской области Закон Курганской области «О внесении изменений и дополнения в Закон Курганской области «О дополнительных требованиях, предъявляемых к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Курганской области, назначаемым на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Курганской области по контракту, и об условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) Курганской области в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Курганской области», который утверждает типовую форму контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту.

В декабре 2007 года Курганской областной Думой рассмотрен в первом чтении проект закона Курганской области «О внесении дополнений в Закон Курганской области «О регулировании отдельных положений муниципальной службы в Курганской области», устанавливающего соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Курганской области.

В то же время в план законопроектных работ первого полугодия 2008 года включены: нормативный правовой акт, утверждающий программу развития муниципальной службы Курганской области; нормативный правовой акт, устанавливающий порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации программы развития муниципальной службы Курганской области.

Чтобы оптимально реализовать эти планы, ведется работа по сбору и анализу предложений органов местного самоуправления муниципальных образований Курганской области, а также ассоциации «Совет муниципальных образований Курганской области» о реализации положений законодательства о муниципальной службе.

В ходе работы организовано взаимодействие Правительства Курганской области, Курганской областной Думы, муниципальных образований Курганской области и ассоциации «Совет муниципальных образований Курганской области».

В июне 2007 года в рамках взаимодействия проведены четыре зональных совещания в муниципальных районах по разъяснению реализации положений Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в органах местного самоуправления. Составлен и доведен до сведения органов местного самоуправления перечень локальных правовых актов, которые должны быть приняты на уровне муниципального образования.

Что сделано на сегодняшний день муниципальными образованиями Курганской области? Муниципальными образованиями утвержден реестр должностей муниципальной службы в муниципальном образовании в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Курганской области, утвержденным Законом Курганской области от 30 мая 2007 года №251 «О регулировании отдельных положений муниципальной службы в Курганской области». В муниципальных образованиях установлены общие положения оплаты труда лиц, замещающих должности муниципальной службы в муниципальном образовании: определены размер должностного оклада, размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления в соответствии с федеральными законами и Законом Курганской области №251; определен порядок создания и деятельности комиссии по исчислению стажа муниципальной службы в муниципальном образовании.

Что планируется в первом квартале 2008 года органами местного самоуправления муниципальных образований Курганской области?

Предстоит утвердить порядок ведения реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании; установить квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в муниципальном образовании в соответствии с типовыми квалификационными требованиями для замещения должностей муниципальной службы в Курганской области, определенными Законом Курганской области №251. Нужно установить порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы в муниципальном образовании; утвердить положение о проведении аттестации муниципальных служащих в муниципальном образовании в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих в Курганской области. Будут установлены виды поощрения лиц, замещающих должности муниципальной службы в муниципальном образовании.

Органами местного самоуправления подготовлены списки и графики для проведения аттестации муниципальных служащих в 2008 году. Правительством Курганской области по мере необходимости проводятся консультации по возникающим вопросам.

Если же говорить в целом, то программы развития муниципальной службы в муниципальных образованиях будут разрабатываться в соответствии с программой развития муниципальной службы Курганской области.

– Как влияют и могут повлиять в дальнейшем ключевые нормы Федерального закона о муниципальной службе на качество управления в муниципальном образовании, на эффективность и результативность деятельности органов, образуемых представительным органом муниципального образования, и органов, наделенных собственными полномочиями в решении вопросов местного значения?

Н.М. РЯЗАНОВ:

– Нормы Федерального закона о муниципальной службе существенно повлияют на качество управления в муниципальных образованиях. Повышается ответственность муниципальных служащих за результаты работы, уточняются их обязанности, критерии оценки их деятельности. Правильно, что прямо указали в Законе на необходимость наличия кадровой службы, – практика показывает, что этой стороне муниципальной службы не всегда уделяется в органах местного самоуправления должное внимание. Все ключевые нормы Федерального закона вошли в законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, и это очень важно с точки зрения муниципальной службы.

Уверен, что правовые новеллы 25-ФЗ будут обязательно иметь пусть «отложенное», но положительное влияние на эффективность и результативность деятельности органов местного самоуправления.

Вместе с тем, хочу привести обратный пример, когда правовая небрежность федеральных законодателей может иметь серьёзные последствия для развития муниципальной службы. Федеральным законом не предусматриваются, в частности, классные чины для муниципальных служащих. Прежней статьи 9 («Квалификационные разряды муниципальных служащих») в новом Федеральном законе №25-ФЗ нет. В Комитете по вопросам местного самоуправления Государственной Думы поясняли, что присвоенные муниципальным служащим классные чины сохраняются. Но присваивать классные чины муниципальным служащим после 1 июня уже нельзя. Считаю, что отмена классных чинов может в перспективе негативно повлиять на эффективность и результативность деятельности органов местного самоуправления, так как классные чины – имманентно свойственный муниципальной службе и должностным отношениям правовой институт. Надеюсь, что Государственная Дума пятого созыва сможет быстро решить этот болезненный для «муниципалов» вопрос.

С.А. ИВАНОВА:

– Следует подчеркнуть, что понятие «муниципальная служба» неразрывно связано с понятием «местное самоуправление». Эта взаимосвязь обуславливает необходимость применения двух соответствующих федеральных законов – №25-ФЗ и №131-ФЗ системно. Многие положения Закона №25-ФЗ можно понять (а следовательно, и правильно применить), только зная определения соответствующих понятий, которые даны в Законе №131-ФЗ. Так, например, само понятие органа местного самоуправления, его виды, правовой статус; виды полномочий органа местного самоуправления: «полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» и т.д. – предусмотрены именно в Законе №131-ФЗ (ст. 2, 34, 37, 38, 41 и другие).

Закон №25-ФЗ не определяет статус лиц, замещающих муниципальные должности (ч. 2 ст. 1), элементы правового статуса которых определены также Законом №131-ФЗ (ст. 36, 40 и другие).

Закон 25-ФЗ устанавливает особенности правового регулирования муниципальной службы для главы местной администрации (ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 14, ч. 7 ст. 16), предусматривая, что «Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта Российской Федерации» (ч. 7 ст. 16). Но кто такой «глава местной администрации»? При ответе на данный вопрос также следует руководствоваться Законом №131-ФЗ (ч. 2 ст. 37): «Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования».

Понятие «глава местной администрации» не следует путать с понятием «глава муниципального образования, исполняющий обязанности главы местной администрации» (п. 2 ч. 2 ст. 36 Закона №131-ФЗ). В данном случае глава муниципального образования не является муниципальным служащим, так как продолжает замещать муниципальную должность, поэтому на него не распространяется Закон №25-ФЗ (в силу ч. 2 ст. 1), в том числе и нормы, предусматривающие особенности регулирования труда для глав местной администрации.

Понятие «глава местной администрации» не следует путать и с другим понятием – «глава администрации». В соответствии с Законом №131-ФЗ «местная администрация» является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования (ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 37), который в соответствии с Законом №131-ФЗ (ч. 8 ст. 37, ч. 3 ст. 41) может иметь в своей структуре территориальный орган – администрацию, например, в поселении, в районах, которые не являются муниципальным образованием. «Глава администрации» в этом случае не является «главой местной администрации», поэтому на него не будут распространяться названные нормы, предусматривающие соответствующие особенности муниципальной службы.

Важно подчеркнуть, что нормы, предусматривающие особенности регулирования труда для главы местной администрации, предусмотрены не только в статьях Закона №25-ФЗ, но и в самом Законе №131-ФЗ (ст. 37), а в соответствии с ним и законами субъектов РФ – и муниципальными правовыми актами (ч. 2-5 ст. 37 Закона №131-ФЗ). Это предусмотрено бланкетной нормой Закона №25-ФЗ (ч. 7 ст. 16).

Законодатель в Федеральном законе №25-ФЗ вводит новое понятие «наниматель для муниципального служащего», которым является муниципальное образование (ч. 2 ст. 2 Закона №25-ФЗ). Определение понятия «муниципальное образование» дано в Законе №154-ФЗ, а виды муниципальных образований, его границы и т.д. предусмотрены в Законе №131-ФЗ (ст. 2, глава 2).

Одной из целей муниципальной службы является обеспечение исполнения полномочий местной администрации по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 37 Закона №25-ФЗ). Что это за вопросы? Ответ на данный вопрос мы найдем именно в Законе №131-ФЗ (ст. 2, ст. 14-17). В Законе №25-ФЗ в качестве элемента правовой основы муниципальной службы в Российской Федерации предусмотрены уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (ч. 2 ст. 3). Определения же соответствующих понятий предусмотрены также в Законе №131-ФЗ (ст. 7, глава 7).

Всё сказанное, на мой взгляд, подтверждает тесную взаимосвязь понятий «местное самоуправление» и «муниципальная служба», следовательно, и федеральных законов, регулирующих соответствующие отношения. Вместе с тем, на мой взгляд, в настоящее время на законодательном уровне не определена должным образом ни эта взаимосвязь, ни соотношение данных понятий.

К сожалению, в Конституции РФ нет даже упоминания о муниципальной службе, в части 2 статьи 130 говорится только, что «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». В Законе №131-ФЗ, как уже отмечалось ранее, есть самостоятельная статья 42 «Муниципальная служба». Однако (в отличие от статьи 1 «Основные понятия и термины» Закона №154-ФЗ) в ней не дано определения данному понятию, а только предусмотрено, что: «Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований». Думается, что содержание данной статьи должно быть приведено в соответствие с содержанием статьи 3 «Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации» Закона №25-ФЗ.

Взаимосвязь местного самоуправления и муниципальной службы вытекает из части 2 статьи 130 Конституции РФ и соответствующей ей части 2 статьи 1 «Местное самоуправление» Закона №131-ФЗ, а также из части 1 статьи 2, части 1 статьи 6 Закона №25-ФЗ, так как муниципальная служба связана с решением вопросов местного значения, в том числе и через органы местного самоуправления.

Около 330 тысяч человек – таково число муниципальных служащих в России. Учитывая их роль в осуществлении местного самоуправления, на мой взгляд, термины «муниципальная служба», «муниципальный служащий» являются по своей сути основными для Закона №131-ФЗ. В данном Законе, учитывая его специфику, необходимо (прежде чем говорить о правовом регулировании муниципальной службы) прямо определить муниципальную службу как одно из средств осуществления местного самоуправления.

Учитывая роль Закона №131-ФЗ в правовом регулировании муниципальной службы (взаимосвязь местного самоуправления и муниципальной службы), я думаю, что при внесении поправок в закон №25-ФЗ следует прямо указать в части 1 статьи 3 Закона №25-ФЗ так же, как в части 2 этой статьи конкретизировано трудовое законодательство, учитывая его роль в правовом регулировании муниципальной службы и взаимосвязь с «настоящим Федеральным законом». Данное предложение, на мой взгляд, имеет прикладное значение: правоприменителю тем самым будет указан путь, по которому ему следует идти при возникновении определенных вопросов, связанных с применением Закона №25-ФЗ, имеющих отношение к местному самоуправлению.

Важно отметить, на мой взгляд, еще один аспект понятия «муниципальная служба». Муниципальная служба – это система отношений, возникающих при осуществлении соответствующей профессиональной деятельности. Именно этот аспект предусмотрен в части 1 статьи 1 «Предмет регулирования настоящего Федерального закона» в Законе №25-ФЗ. По своей природе эти отношения – трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, которые регулируются трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права «...с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской федерации о муниципальной службе» (ст. 5 ч. 1, 3, ст. 5, 6, 7, ст. 11 Трудового кодекса РФ, ч. 2 ст. 3 Закона №25-ФЗ).

На мой взгляд, в связи с принятием Закона №25-ФЗ требует уточнения содержание части 7 статьи 11 Трудового кодекса РФ, приведения её в соответствие со статьей 3 Закона №25-ФЗ, т.к. в ней содержатся и муниципальные правовые акты, которые не предусмотрены в указанной норме Трудового кодекса РФ.

Я думаю, важно подчеркнуть следующее. Согласно названной норме «I. Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением граждан ... на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением…», исходя из анализа части 6 статьи 16 Закона №25-ФЗ, понятие «поступление на муниципальную службу» связано с назначением на должность муниципальной службы (которое оформляется соответствующим правовым актом) и заключением трудового договора.

Таким образом, предмет регулирования Закона №25-ФЗ ограничен во времени моментом поступления граждан на муниципальную службу. Исходя же из анализа других статей, «настоящий Федеральный закон» регулирует и отношения, которые возникают до момента поступления на муниципальную службу и являются предшествующими по своей природе. К ним, например, следует отнести отношения, связанные с прохождением конкурсного отбора. В статье 17 «Конкурс на замещение должности муниципальной службы» Закона №25-ФЗ прямо говорится о том, что «При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс ...». Далее в статье 33 «Кадровый резерв на муниципальной службе» говорится о том, что «В муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы». В связи с формированием данного кадрового резерва также могут возникать отношения, предшествующие поступлению на муниципальную службу, например, с лицом, которое не является муниципальным служащим на момент проведения формирования кадрового резерва2.

На мой взгляд, на практике может возникать проблема при применении статьи 17 Закона №25-ФЗ. Согласно части 1 данной статьи, в ходе конкурса «...осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы».

Процедура конкурса связана с определенными финансовыми, организационными затратами. Нужно ли ее проводить, если претендент не соответствует квалификационным требованиям к должности муниципальной службы? А если претендент на участие в конкурсе не соответствует требованиям статьи 13 «Ограничения, связанные с муниципальной службой» Закона №25-ФЗ? У представителя нанимателя должны быть соответствующие правовые гарантии. Есть ли они? В настоящее время ни в указанной части, ни в других частях данной статьи ничего об этом не говорится. В отличие от данной статьи, в Законе №79-ФЗ прямо предусмотрено: «5. Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными настоящим Федеральным законом для поступления на гражданскую службу и ее прохождения» (ст. 22).

В данном случае нельзя применить и статью 5 «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации» Закона №25-ФЗ: «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации ... обеспечивается посредством: …2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы...». В данном случае речь идет не о прохождении муниципальной службы, а об отношении, предшествующем поступлению на муниципальную службу.

Целесообразно при внесении необходимых поправок в Федеральный закон №25 прямо в статье 17 Закона №25-ФЗ предусмотреть соответствующую норму о правовых основаниях для возможного отказа в участии в конкурсе, аналогичную части 5 статьи 22 Закона №79-ФЗ. В противном случае представитель нанимателя может столкнуться с серьезной проблемой, связанной с возможным незаконным отказом в участии в конкурсе, с дискриминацией трудовых прав претендента на муниципальную службу и возможными нежелательными для него правовыми последствиями (ст. 3 Трудового кодекса РФ), привести к индивидуальному трудовому спору (ст. 64 Трудового кодекса РФ).

Понятие «муниципальная служба» связано и с другим понятием – государственная служба. Мне бы хотелось остановиться на некоторых соответствующих проблемах.

Единство муниципальной службы и государственной службы должно обеспечиваться не только в отношении целей и функций, но и принципов организации, которые надо выстраивать на единых исходных основаниях. Поэтому важной является проблема, связанная с определением одного из их основных субъектов: «гражданский служащий» и «муниципальный служащий».

В отличие от Федерального закона от 31 июля 1995 №119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации», законодатель в Законе №79-ФЗ к должностям гражданской службы относит должности «руководителей», «помощников (советников)», «специалистов» и «обеспечивающих специалистов» (п. 3, 4 ч. 1 ст. 9), следовательно, лица, их замещающие, являются гражданскими служащими. Ранее законодатель использовал понятие «должности по техническому обеспечению» (которые не относились к государственным должностям)3, и лица, которые их замещали, государственными служащими не являлись (ст. 1, 2, 3 Закона №119-ФЗ). Согласно статье 10 «Муниципальный служащий» Закона №25-ФЗ «Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими» (ч. 2 ст. 10).

Таким образом, законодатель использует «старый подход» к определению соответствующего понятия, который использовал в ранее указанной норме Закона №119-ФЗ и в Законе №8-ФЗ (ч. 2 ст. 7). Вместе с тем, в отличие от Закона №119-ФЗ, в Законе №8-ФЗ и Законе №25-ФЗ говорится не о «лицах, замещающих должности по техническому обеспечению», а о «лицах, выполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления». Таким образом, по своему содержанию эти понятия не совпадают. По данному вопросу требуется конкретизация этой деятельности, определение соответствующих критериев. Причем это относится к полномочиям федеральных органов, поскольку именно федеральный законодатель вводит соответствующее понятие, которое является особенным по сравнению с общей нормой трудового законодательства, определяющей должности «руководителей», «специалистов», «служащих» согласно соответствующему Справочнику. Данное понятие является правовым средством дифференциации правового регулирования труда для данных лиц, а согласно Трудовому кодексу РФ (ч. 1 ст. 6) решение этого вопроса относится к ведению федеральных органов государственной власти.

Руководствуясь принципом взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы, после вступления в силу Закона №79-ФЗ (который, в отличие от Закона №58-ФЗ (ст. 3), не просто закрепил данную взаимосвязь, но и конкретизировал ее в статье 7) впредь, до принятия Закона №25-ФЗ, в законах субъекта РФ (например, ХМАО) о муниципальной службе законодатель субъекта РФ использовал при определении понятия «муниципальный служащий» тот же самый подход федерального законодателя при определении понятия «гражданский служащий». И это вполне обосновано, с точки зрения логики. В связи с вступлением с 1 июня 2007 г. Закона №25-ФЗ у них возникла проблема перевода муниципальных служащих («специалистов», «обеспечивающих специалистов») на прежние должности, которые не являются должностями муниципальной службы. А этот вопрос связан с определенными кадровыми, организационными, правовыми, финансовыми и другими проблемами.

Далее, как уже отмечалось, ранее в Законе №154-ФЗ содержалась бланкетная норма: «Впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих» (ст. 60).

К сожалению, такой четкой формулировки нет ни в Законе №131-ФЗ, ни в Законе №79-ФЗ. В связи с вступлением Закона №79-ФЗ в силу возник вопрос: «Следует ли применять нормы данного закона, определяющие ограничения для гражданских служащих, к муниципальным служащим?» Однозначного ответа нет.

Так, при прокурорской проверке в одном из муниципальных образований муниципальный служащий занимался «иной оплачиваемой деятельностью». Вопрос: «Можно ли применить к нему соответствующие статьи Закона №79-ФЗ (ч. 2 ст. 14, ст. 19), либо должна действовать статья 11 «Ограничения, связанные с муниципальной службой» Закона №8-ФЗ? С юридической точки зрения, должно применять «старую норму», так как не действует «новая». Но тогда, очевидно, возникнет проблема дискриминации трудовых прав муниципальных служащих (по сравнению с гражданскими служащими), проблема, связанная с реализацией соответствующего принципа.

Далее, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 132), Закону №131-ФЗ (ч. 1 ст. 37) местная администрация наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На мой взгляд, законодатель, учитывая именно вышесказанное, устанавливает особенности регулирования труда для глав местной администрации в Законе №25-ФЗ, подчеркивая его особую ответственность за осуществление данных полномочий.

Вместе с тем, в данном Законе никак не отражена специфика деятельности тех муниципальных служащих, которые осуществляют обеспечение исполнения полномочий, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий. По своей сути (не считая вопросы организации их деятельности: они работают в органе местного самоуправления, замещают должности муниципальной службы) они, я думаю, должны быть гражданскими служащими, поскольку обеспечивают исполнение государственных полномочий. Но, в соответствии с Законом №25-ФЗ, данные лица являются муниципальными служащими, правовой статус которых, поступление, прохождение и прекращение муниципальной службы регулируется законодательством и иными нормативными правовыми актами о муниципальной службе.

Указанная специфика деятельности, особенности ее финансирования (за счет субъекта РФ либо федерального бюджета), на мой взгляд, должны являться критериями дифференциации правового регулирования особенностей труда указанных лиц в соответствии с Трудовым кодексом РФ (ч. 3 ст. 3).

Поскольку законодатель в настоящее время не учитывает эту специфику, на практике мы сталкиваемся с проблемой дискриминации трудовых прав соответствующих лиц (ч. 2 ст. 3 Трудового кодекса РФ). Так, в ХМАО, т.к. полномочия, связанные с обеспечением государственных полномочий по регистрации актов гражданского состояния переданы соответствующим Законом органам местного самоуправления, лица, обеспечивающие данные полномочия, являются муниципальными служащими, а в Свердловской области (поскольку для осуществления этих же полномочий были созданы государственные органы: областное управление ЗАГС, территориальные органы) соответствующие лица – гражданские служащие Свердловской области. Они имеют разный правовой статус (в частности, относительно гарантий, предоставленных муниципальным служащим Трудовым кодексом РФ согласно Закону №25-ФЗ (ч. 2 ст. 23) при увольнении в связи с ликвидацией соответствующего органа, сокращением соответствующей должности), поступление, прохождение и прекращение службы, которые имеют разную правовую регламентацию: «законодательством о муниципальной службе» и «законодательством о государственной гражданской службе».

На мой взгляд, эта проблема требует решения на законодательном уровне и федеральным законодателем, в первую очередь, исходя из установленного им принципа взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы.

Учитывая сказанное (несмотря на то, что муниципальная служба имеет свою специфику), «...общим сущностным признаком, объединяющим гражданских и муниципальных служащих, является форма публичной власти»2, поэтому, на мой взгляд, должно быть «не просто выравнивание статуса государственных и муниципальных служащих»3, а он должен быть единым, по крайней мере, для муниципальных служащих, обеспечивающих государственные полномочия.

В настоящее время идут одновременно и административная реформа, и реформа местного самоуправления, реформа государственной службы и муниципальной службы. Отдельные полномочия, которые осуществлялись органами местного самоуправления, признаются государственными, происходит наделение (делегирование) органов местного самоуправления государственными полномочиями и обратный процесс. В едином процессе очень важно обеспечить преемственность прохождения муниципальной службы и государственной гражданской службы, реализацию принципа стабильности муниципальной службы (п. 4 ст. 4 Закона №25-ФЗ) и гражданской службы (п. 5 ст. 4 Закона №79-ФЗ).

Вместе с тем, следует отметить, что для этого в настоящее время нет достаточных правовых гарантий.

Во-первых, нет соответствующей нормы в статье 5 «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации» (ст. 5 Закона №25-ФЗ, соответственно ст. 7 Закона №79-ФЗ).

Далее, в связи с изъятием государственных полномочий у органов местного самоуправления соответствующего муниципального служащего увольняют, как уже отмечалось ранее, по основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом РФ (поскольку нет иного решения вопроса в Законе №25-ФЗ), и новый наниматель (субъект РФ или Российская Федерация) в лице его представителя будет решать вопрос об объявлении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, а если конкурс не объявляется в соответствии с Законом №79-ФЗ (ч. 2 ст. 22), то о заключении служебного контракта с соответствующим претендентом, и им не обязательно станет «бывший» муниципальный служащий, который ранее уже обеспечивал исполнение этих же полномочий.

В связи с передачей (делегированием) государственных полномочий органам местного самоуправления соответствующий гражданский служащий при соблюдении гарантий, предусмотренных в статье 31 Закона №79-ФЗ (а в ней так же нет обязанности предложить соответствующий перевод в орган местного самоуправления, который будет обеспечивать данные государственные полномочия, перевод предусмотрен «только в данном либо ином государственном органе»), подлежит увольнению. Формально в данном случае будет сокращение штата, но фактически эта деятельность продолжается. И новый наниматель (муниципальное образование) в лице его представителя будет решать соответствующий кадровый вопрос.

В данном случае отсутствует взаимосвязь между нанимателями, которая влечет (может повлечь) к потере профессионалов (которые стали таковыми за счет местного бюджета, либо бюджета субъекта РФ, либо федерального бюджета) на гражданской службе либо муниципальной службе. На мой взгляд, трудоустройство соответствующих гражданских (муниципальных) служащих – это не только (и не столько) задача конкретного представителя нанимателя (работодателя), в данном случае должны быть установлены государственные гарантии, обеспечивающие взаимосвязь нанимателей различного уровня власти для реализации соответствующего принципа.

На практике возникла проблема, связанная с основанием увольнения муниципального служащего в связи с изъятием государственных полномочий у органа местного самоуправления и в связи с этим – упразднением органа управления местной администрации.

Согласно Закону №131-ФЗ орган местной администрации может являться юридическим лицом (ч. 3 ст. 41), с другой стороны, как орган местной администрации он является ее структурным подразделением. В вышеназванном случае на практике существует несколько вариантов: соответствующих муниципальных служащих увольняют в связи с ликвидацией организации (п. 1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ), в связи с сокращением штата работников организации (п. 2 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ), в связи с переводом на работу к другому работодателю (п. 5 ст. 77 Трудового кодекса РФ). Некоторые правоприменители руководствуются частью 5 статьи 75 Трудового кодекса РФ: «Изменение подведомственности (подчиненности) организации или ее реорганизация (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) не может являться основанием для расторжения трудовых договоров с работниками организации». Возникает вопрос: «Какая в данном случае форма реорганизации?».

В соответствии со статьей 26.3 Закона от 06.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: «7. Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами… 9. При передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи и осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти реорганизуются в форме преобразования или выделения в установленных федеральными законами случаях». В этом случае действует вышеназванная статья 75 Трудового кодекса РФ. Данная норма обеспечивает взаимосвязь федеральной гражданской службы и гражданской службы субъекта РФ.

Соответствующие изменения, касающиеся прохождения конкурса «высшего муниципального служащего», аттестации и др., в рассматриваемом нами случае должны быть также внесены в Закон №79-ФЗ (ч. 2 ст. 22, ст. 48). В настоящее время муниципальный служащий (ранее исполняющий обязанности по обеспечению тех же самых государственных полномочий) должен участвовать на общих основаниях в конкурсе (ч. 1 ст. 22 Закона №79-ФЗ), либо представитель нанимателя заключает с ним срочный служебный контракт, а ранее с ним был заключен трудовой договор на неопределенный срок, чтобы не объявлять конкурс (ч. 2 ст. 22 Закона №79-ФЗ), проходить через год аттестацию на общих основаниях (ст. 48 Закона №79-ФЗ), хотя он ее год (либо два) назад проходил в органе местного самоуправления. О какой взаимосвязи гражданской и муниципальной службы может идти речь в данном случае? Эти проблемы требуют оперативного решения на законодательном уровне, поскольку они связаны с реализацией одного из основных принципов муниципальной службы и гражданской службы – принципа правовой и социальной защищенности муниципального служащего (п. 8 ст. 4 Закона №25-ФЗ) и гражданского служащего (абз. 1 ч. 1 ст. 52 Закона №79-ФЗ).

В определении понятия муниципальной службы, предусмотренном в Законе №25-ФЗ (ч. 1 ст. 2), говорится о профессиональной деятельности, но почему-то отсутствует такой важный признак этой деятельности, что она является служебной, а ведь именно этот признак подчеркивает специфику профессиональной деятельности, именуемой службой, ее отличие от такого вида деятельности, как производство.

В настоящее время специалисты определяют, что служба – один из видов платной общественно полезной деятельности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственной, технической и другой или социально-культурном обслуживании людей). Именно этот признак объединяет муниципальную службу с другими видами службы. Так, например, согласно статье 25 Закона №25-ФЗ в стаж муниципальной службы включаются периоды работы не только на должностях муниципальной службы (п. 1 ч. 1), а также на иных должностях публичной службы: на муниципальных должностях (п. 2 ч. 1), государственных должностях РФ и государственных должностях субъектов РФ (п. 3 ч. 1) и на должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы (государственные должности государственной службы) (п. 4 ч. 1), а также на иных должностях в соответствии с законами субъекта Российской Федерации (п. 5 ч. 1).

Еще одним признаком понятия муниципальной службы (согласно части 1 статьи 2 Закона №25-ФЗ) является то, что она осуществляется на должностях муниципальной службы. При анализе главы 2 «Должности муниципальной службы» Закона №25-ФЗ возникают следующие вопросы.

Так, согласно статье 6 данного Федерального закона: «2. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации».

Каким муниципальным правовым актом могут устанавливаться должности муниципальной службы?

Согласно Информационному письму Прокуратуры Свердловской области от 23.04.07 №7-26-07 «О состоянии законности и практики прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих вопросы муниципальной службы», направленному прокурорам городов и районов, межрайонным и специализированным прокурорам, прокурорам ЗАТО (далее – Информационное письмо), в ряде муниципальных образований (Арти, Ачит и другие) не приняты соответствующие муниципальные правовые акты. В Нижнесергинском муниципальном районе решением Думы утвержден Реестр должностей муниципального района (в который включены и должности муниципальной службы). В других муниципальных образованиях, например, в г. Сургуте (ХМАО-Югра) должности муниципальной службы предусмотрены в соответствующем Перечне, утвержденном Главой муниципального образования. Очевидно, что следует принять официальные разъяснения по данному вопросу на федеральном уровне либо на уровне субъекта РФ.

На мой взгляд, практика применения на муниципальном уровне соответствующих Реестров противоречит вышеназванной правовой норме, поскольку соответствующий Реестр может быть утвержден только законом субъекта РФ. Законодатель в данном Федеральном законе говорит только о соответствующем законе субъекта РФ. Вместе с тем, в Законе №79-ФЗ соответствующий Реестр должностей гражданской службы может быть утвержден не только законом, но и иным нормативным правовым актом субъекта РФ (ч. 2 ст. 10). Так, в Свердловской области соответствующий Реестр утвержден Указом Губернатора Свердловской области от 05.05.2005 г. №281-УГ «Об утверждении реестра должностей государственной гражданской службы Свердловской области» (в ред. Указа Губернатора Свердловской области от 14.02.2006 г. №138-УГ). Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден соответствующим Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. №1574 (с изм. и доп.) согласно Закону №79-ФЗ (ч. 1 ст. 10). Но законодатель в Законе №25-ФЗ не использует данный положительный опыт, который позволяет более оперативно решать вопросы, связанные с включением той или иной должности муниципальной службы в Реестр (либо ее исключением). Это может породить определенные проблемы на практике.

В Информационном письме сообщается о существующей проблеме несоответствия муниципальных правовых актов, в которых предусмотрены должности муниципальной службы, Закону №49-03, которым утверждён соответствующий Реестр в Свердловской области. Так, должность помощника главы муниципального района отнесена к ведущим должностям муниципальной службы, тогда как, согласно п. 2 параграфа 2 указанного Областного закона, она относится к старшим должностям муниципальной службы. Ряд имеющихся в наличии должностей в Реестр не включен. Незаконные нормы опротестованы. Данная проблема требует дальнейшего пристального внимания со стороны соответствующих государственных органов.

Существует противоречие между нормами, предусмотренными в части 1 статьи 6 и в части 2 статьи 7 Закона №25-ФЗ. Исходя из смысла части 1 статьи 6 (норма по своей правовой природе – императивная), должность по обеспечению исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, – должность муниципальной службы. Вместе с тем, законодатель в части 2 статьи 7 Закона №25-ФЗ предусмотрел диспозитивную норму, предоставляющую право субъекту РФ предусмотреть в соответствующем Реестре субъекта РФ должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица. На мой взгляд, это противоречит названной норме.

Это противоречие ведет к разному подходу законодателя к определению понятия «должность муниципальной службы» и связанных с ним понятий: «муниципальная служба» и «муниципальный служащий» в различных субъектах РФ, чего не должно быть в принципе.

В Законе №25-ФЗ прямо предусмотрено, что «При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации» (ч. 3. ст. 6).

Ранее это правило прямо не было закреплено в Законе №8-ФЗ, но вытекало из смысла абзаца 1 части 1 статьи 8: «Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации».

И на практике возникла острая проблема (которая, на мой взгляд, усугубилась) для некоторых муниципальных служащих (специалистов): им ни в трудовом договоре, ни в трудовой книжке не указывается наименование их должности муниципальной службы в соответствии с Единым квалификационным Справочником должностей руководителей, специалистов и служащих1, как это требует статья 57 Трудового кодекса РФ: «...Если в соответствии с федеральными законами с выполнением работ по определенным должностям, профессиям, специальностям связано предоставление компенсаций и льгот либо наличие ограничений, то наименование этих должностей, профессий или специальностей и квалификационные требования к ним должны соответствовать наименованиям и требованиям, указанным в квалификационных справочниках, утверждаемых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации...» (абз. 2 ч. 2). Они теряют стаж по специальности, не могут подтвердить в будущем свое соответствие квалификационным требованиям по должности, которая требует специального стажа, возникает индивидуальный трудовой спор.

В данном случае правоприменители руководствуются «особенной нормой», забывая об «общей норме».

Так, например, юрист работает в структурном подразделении органа местного самоуправления: «отдел организационного, правового, кадрового обеспечения». Наименование его должности в штатном расписании – «ведущая должность муниципальной службы», что соответствует требованию Закона №25-ФЗ (ч. 3 ст.6), но не соответствует Трудовому кодексу РФ (ст. 57).

Требования к наименованию должностей муниципальной службы, предусмотренные Законом №25-ФЗ, – это «дополнительное правило», но не следует забывать и «общее правило». Вместе с тем, согласно статье 251 Трудового кодекса РФ (применительно к рассматриваемому нами случаю): «Особенности регулирования труда – нормы ... предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила». Но это не означает, что в этом случае не должно действовать «общее правило». В отдельных органах местного самоуправления решают проблему, руководствуясь и особенной, и общей нормой в соответствии с требованием части 2 статьи 3 Закона №25-ФЗ: «На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом».

Необходимо отметить следующее. Для подчеркивания специфики муниципальной службы, для определения одного из ее признаков законодатель использует в части 2 статьи 2 «Муниципальная служба» Закона №25-ФЗ специальный термин «наниматель для муниципального служащего», которым является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Тем самым законодатель усиливает публичные начала в понятии «муниципальная служба».

К сожалению, в отличие от муниципального служащего, правовому положению (статусу) которого в Законе №25-ФЗ посвящена целая глава 3, устанавливающая особенности данного статуса по сравнению с общими нормами Трудового кодекса (в частности, ст. 21 «Основные права и обязанности работника»), в Законе №25-ФЗ нет ни соответствующей главы относительно нанимателя муниципального служащего, его представителя (нанимателя), ни соответствующей статьи. Это требует дальнейшей проработки Закона в целях установления особенностей (по сравнению с общей нормой Трудового кодекса: в частности, статьей 22 «Основные права и обязанности работодателя» и другими) правового статуса нанимателя для муниципального служащего, его представителя (работодателя).

Усиление публичных начал в Законе №25-ФЗ, к сожалению, не всегда последовательно. Так, в статье 23 «Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему» Закона №25-ФЗ говорится, что «2. При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации». Непонятно: если муниципального служащего, в отличие от общей нормы Трудового кодекса РФ (ст. 56), нанимает муниципальное образование в лице своего представителя (работодателя), то почему в этом случае не установлены дополнительные гарантии при трудоустройстве, как это сделано в Законе №79-ФЗ: предоставление гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе (п. 1 ч. 1 ст. 31)? Логично, что в данном случае должна быть возможна аналогичная норма трудоустройства, хотя бы в рамках соответствующего муниципального образования.

На практике возникли и будут возникать проблемы, связанные с продолжением профессионального образования муниципальных служащих в указанных случаях, поскольку прекращение трудовых отношений муниципального служащего означает и прекращение обязательств, связанных с финансированием обучения. В данном случае должна быть на законодательном уровне установлена гарантия, позволяющая закончить данный вид обучения, а может быть, и получить профессиональную переподготовку или повышение квалификации, как это предусмотрено в Законе №79-ФЗ (п. 2 ч. 1 ст. 31), учитывая, что трудовой договор с муниципальным служащим в данном случае расторгается по инициативе работодателя.

– Каковы, по вашему мнению, вопросы административно-правовых полномочий лиц, замещающих муниципальные должности согласно нормативным актам субъектов РФ, муниципальных образований?

Н.М. РЯЗАНОВ:

– Административно-правовые полномочия лиц, замещающих муниципальные должности, никак не регулируются Федеральным законом №25-ФЗ; они в принципе устанавливаются соответствующими положениями Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В целях приведения законодательства области в соответствие с указанным Федеральным законом нам пришлось в 2003 году отменить областной закон о местном самоуправлении, законы, регулирующие статус лиц, замещающих муниципальные должности, – глав, депутатов представительных органов местного самоуправления, работающих на оплачиваемой основе.

Сейчас административно-правовые полномочия лиц, замещающих муниципальные должности, зафиксированы в уставах муниципальных образований. Является ли это правовое регулирование исчерпывающим и оптимальным? Конечно, нет! С другой стороны, и субъект Российской Федерации не может сейчас уточнить правовой статус этих лиц (Российская Федерация де-юре отнесла эти вопросы к своей компетенции). Возникают вопросы: о продолжительности ежегодного отпуска главы муниципального образования, о социальных гарантиях деятельности лиц, замещающих муниципальные должности, и другие. Если рассматривать, к примеру, вопросы установления социальных гарантий, то соответствующие правовые полномочия – у органов местного самоуправления, а необходимые финансовые ресурсы – у субъектов Российской Федерации. Парадокс!

Законодательное Собрание области в декабре 2007 года приняло Закон области, регулирующий вопросы статуса лиц, замещающих муниципальные должности. Но нам не обойтись без специального федерального закона, регулирующего особенности статуса выборных должностных лиц местного самоуправления.

– Насколько к настоящему времени реальна деятельность муниципальных кадров по стандартам качества и доступности публичных услуг? Как у вас ведется их стандартизация и регламентация?

Н.М. РЯЗАНОВ:

– В Челябинской области реализуется программа административной реформы, утверждённая постановлением Губернатора Челябинской области от 25.12.2006 г. №406 «Об утверждении Плана мероприятий по проведению административной реформы в Челябинской области в 2007 году». В Челябинской области создаются четыре многофункциональных центра по оказанию услуг гражданам – в г. Коркино, Озёрске, Верхнем Уфалее и Верхнеуральске. Таким образом, оказание государственных услуг приближается к гражданам. По сути дела, мы внедряем европейский стандарт по оказанию публичных услуг гражданам – в виде специализированного ведомства (в Германии, например, такое ведомство называется Burgeramt; оно имеется в каждом городе и оказывает гражданам наиболее распространённые публичные услуги: регистрация движимого и недвижимого имущества, регистрация по месту жительства и месту временного пребывания, оформление приглашения иностранных граждан…).

В первом квартале 2008 года мы планируем провести сравнительную оценку качества предоставляемых муниципальных услуг в муниципальных образованиях и «выйти» на типовой план мероприятий по проведению административной реформы в муниципальном образовании, а до конца первого полугодия 2008 года – заключить соглашения с муниципальными образованиями Челябинской области об обмене информацией о показателях результативности и стоимости бюджетных услуг. Это позволит провести на областном уровне работу по стандартизации и регламентации бюджетных услуг.

– Как складывается нынче и насколько эффективна система профессиональной подготовки муниципальных кадров во взаимосвязи с компетенцией субъекта РФ?

Г.А. СЕЙФЕР, директор Департамента государственной службы, кадров и наград администрации Губернатора Свердловской области:

– Обеспечение профессионального обучения муниципальных служащих в Свердловской области осуществляют администрация Губернатора Свердловской области и Правительство Свердловской области непосредственно через Департамент государственной службы, кадров и наград администрации Губернатора Свердловской области. Реализацию полномочий по вопросам координации и организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих осуществляет администрация Губернатора Свердловской области, реализацию полномочий по бюджетно-финансовому обеспечению – Правительство Свердловской области.

Организация профессионального обучения муниципальных служащих в период с 2004 по 2007 год осуществлялась в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 31.12.2003 г. №850-ПП «Об утверждении основных направлений по реализации профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих Свердловской области и муниципальных служащих в Свердловской области на 2004-2007 годы» и на основании распоряжений Правительства Свердловской области «О государственном заказе на профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных и муниципальных служащих Свердловской области», утверждаемых ежегодно.

В целях реализации Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ОЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» принят Закон Свердловской области от 29 октября 2007 г. №136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области», в статье 8 которого определены квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, включающие в себя требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

При подготовке этого законопроекта мы провели анализ уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих в Свердловской области. Согласно полученным данным на 2007 год, установлено, что 74,4 процента муниципальных служащих Свердловской области имеют высшее профессиональное образование, 19,6 процента имеют среднее профессиональное образование, 3,4 процента имеют общее среднее образование.

Квалификационным требованиям по уровню образования не соответствует 871 человек, или 14% от общего числа муниципальных служащих, в том числе 126 человек, замещающих младшие должности муниципальной службы, не имеют среднего профессионального образования. В связи с чем для 24 муниципальных образований, в которых численность населения менее 8 тысяч, Законом Свердловской области от 29 октября 2007 г. №136-ОЗ были установлены иные квалификационные требования к уровню образования.

Как осуществляется формирование областного государственного заказа? Ежегодно на основании изучаемых потребностей в обучении муниципальных служащих по приоритетным направлениям дополнительного профессионального образования (управленческое, экономическое, правовое) областной государственный заказ на оказание образовательных услуг в сфере дополнительного профессионального образования размещается на конкурсной основе среди образовательных учреждений, имеющих лицензию на ведение образовательной деятельности и государственную аккредитацию.

Государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих в Свердловской области в 2006-2007 годах по результатам конкурса был размещен в следующих вузах: Уральская академия государственной службы, Уральская государственная юридическая академия, Уральский государственный технический университет (УГТУ-УПИ), Уральский государственный экономический университет, Институт управления и предпринимательства Уральского государственного университета им А.М. Горького.

В связи с принятием Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ОЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в статье 11 которого определено, что муниципальный служащий имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета, в Закон Свердловской области от 29 октября 2007 г. №136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области» была включена дополнительная гарантия муниципальному служащему в виде повышения квалификации не реже одного раза в три года за счет средств областного бюджета.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относится решение вопросов участия в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и формирования профессионального кадрового состава муниципальных служащих Свердловской области Правительство Свердловской области приняло постановление от 26.11.2007 г. №1164-ПП «Об утверждении Плана мероприятий по организации профессиональной переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих Свердловской области на 2008 год», на реализацию которого в областном бюджете предусмотрено 6014 тыс. рублей.

Каким окажется финансовое обеспечение получения дополнительного профессионального образования муниципальными служащими Свердловской области в дальнейшем? Его предусмотрено осуществлять как за счет средств областного бюджета, так и за счет средств местных бюджетов. Кроме того, принимаемые программы развития муниципальной службы Свердловской области на соответствующий год будут включать расходы на получение дополнительного профессионального образования.

И несколько цифр, подтверждающих выполнение таких программ. По итогам 2007 года обучение по программам дополнительного профессионального образования прошли 1146 муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления в Свердловской области. В 2008 году обучение по программам дополнительного профессионального образования должны пройти 1436 муниципальных служащих и депутатов представительных органов. Объем средств на финансирование обучение, предусмотренных в областном бюджете и бюджетах муниципальных образований в Свердловской области, составляет 15988 тысяч рублей.

Н.М. РЯЗАНОВ:

– Подготовка кадров – ключевое направление муниципальной реформы. Высшее образование и стаж муниципальной службы свыше пяти лет имеют более половины муниципальных служащих Челябинской области, что свидетельствует о неплохом стартовом потенциале муниципальных кадров области. Всеми формами обучения и повышения квалификации в 2006 году было охвачено более 1000 муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления, в 2007 году – более 1500 муниципальных служащих. Устойчивую положительную динамику в работе по повышению квалификации муниципальных кадров показывают города Челябинск, Магнитогорск, Кыштым, Верхнеуральский, Нагайбакский, Саткинский муниципальные районы.

В октябре 2007 года Федеральным законом №230-ФЗ полномочия субъекта Российской Федерации были дополнены пунктом 63: участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений. Основным инструментом реализации данных полномочий является программа развития муниципальной службы. В настоящее время такая программа разрабатывается в Челябинской области. С этой целью Губернатором области образована рабочая группа в составе представителей Правительства области, Законодательного Собрания, ведущих ВУЗов области. Областная целевая программа рассчитана на 2 года (2008 – 2009 гг.); заказчиком выступает Правительство Челябинской области, объём финансирования из средств областного бюджета – 10 млн. руб., в том числе: в 2008 году – 5,0 млн. руб., в 2009 году – 5,0 млн. руб. По областной целевой программе планируется качественно, по 72-часовой программе обучить более 1500 муниципальных служащих.

Разработка такой комплексной областной целевой программы позволит эффективнее использовать наши ресурсы, приблизить программы переподготовки к потребностям их конечных потребителей – муниципальных служащих. В подготовке программы принимают участие также представители Совета муниципальных образований Челябинской области.

Как показала практика, в ситуации, когда муниципальные образования самостоятельно занимаются вопросами переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, не всегда этому уделяется должное внимание. Качество подготовки и количество обученных муниципальных служащих сильно варьируются в зависимости от возможностей муниципального образования. Комплексный же подход позволяет обеспечить стабильно высокий уровень качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, привлекая к процессу обучения профессионалов из научного сообщества, а также обладающих огромным практическим опытом сотрудников и руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод, что субъекты Федерации имеют все возможности для эффективной реализации полномочий по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих. Кроме того, только на уровне субъекта РФ возможно построение единой системы подготовки кадров местного самоуправления.

А.Г. МАЗЕИН:

– В части подготовки кадров следует отметить, что в Курганской области созданы условия для организации повышения квалификации кадрового состава муниципальной службы. На базе Курганского института государственной и муниципальной службы (филиал Уральской академии государственной службы) проводятся плановые курсовые мероприятия. Потребность в обучении специалистов ежегодно изучается Правительством Курганской области на основании заявок органов местного самоуправления Курганской области, а также анализа информации о кадровом потенциале муниципальной службы Курганской области. Цифры такие. Ежегодная потребность в обучении составляет около тысячи человек. Но следует признать, что органы местного самоуправления не могут самостоятельно обеспечить финансирование такой потребности. В течение года обычно направляются на обучение не более 10-15 процентов муниципальных служащих от потребности.

Правительством Курганской области разработан план обучения кадрового состава для органов местного самоуправления, позволяющий увеличить охват курсовой подготовкой муниципальных служащих Курганской области. Так в 2005-2006 годах обучено соответственно 738 и 912 муниципальных служащих (80-90% от потребности). Этого результата удалось достигнуть, так как применялись гибкие механизмы обучения, такие как зональные совещания с главами муниципальных образований, с управляющими делами, проведение курсов повышения квалификации с выездом преподавателей в районные центры.

Кроме того, в 2008 году Правительство Курганской области планирует внедрить в качестве эксперимента формы дистанционного обучения муниципальных служащих, что позволит более эффективно использовать имеющиеся для этих целей финансовые средства.

Расширилась возможность подготовки кадрового состава в части получения высшего профессионального образования. В 2007 году в рамках целевой контрактной подготовки за счет средств федерального бюджета начали обучение 9 работников органов местного самоуправления на базе Курганского института государственной и муниципальной службы.

Благодаря федеральной программе содействия реализации положений Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошли обучение 9 преподавателей института.

Сформированы местные бюджеты на 2008-2010 годы. В ряде муниципальных образований Курганской области предусмотрены средства конкретно для повышения квалификации муниципальных служащих. Появился прямой механизм, позволяющий учитывать работу муниципального образования по повышению профессионального мастерства муниципальных служащих: размеры дотаций из фонда поддержки органов местного самоуправления определяются, исходя из количества муниципальных служащих, направленных на повышение квалификации в отчетном году. В 2007 году эти показатели оказались выше в г. Шадринске, Каргапольском и Сафакулевском районах.

Накопленный опыт будет использован при разработке программы развития муниципальной службы Курганской области.

С.А. ИВАНОВА:

– Реформирование России тесным образом связано с реформированием местного самоуправления, реформированием муниципальной службы, которое потребовало обеспечить органы местного самоуправления не только инициативными, надежными, но главное – профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них задачи. Как это обеспечить на практике? Для этого должны быть и организационные, и финансовые, и правовые гарантии.

К соответствующим правовым гарантиям, установленным Законом №25-ФЗ, относится система профессионального обучения муниципальных служащих (их профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации). Именно соответствующие знания (периодическое их обновление) являются основой для осуществления профессиональной деятельности вообще, муниципальной службы в частности. Поэтому неслучайно в Законе №25-ФЗ предусмотрено: «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации ... обеспечивается посредством: ... 3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих...» (ст. 5), в качестве основного права муниципального служащего, приоритетного направления формирования кадрового состава муниципальной службы определено «повышение квалификации муниципальных служащих» (п. 7 ч. 1 ст. 11, п. 3 ст. 32).

Вместе с тем, в связи с принятием Закона №25-ФЗ обострилась проблема, связанная с финансированием повышения квалификации муниципальных служащих за счет средств субъекта РФ (а следовательно, и с организацией профессионального обучения муниципальных служащих, в том числе повышения их квалификации, её правовой основы на уровне субъекта РФ), т.к. в указанной ранее статье 11 говорится, что повышение квалификации осуществляется в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п. 7 ч. 1). Вместе с тем, в Законе №25-ФЗ предусматривается, что «3. Законами субъекта Российской Федерации и Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципальных служащих» (ст. 23). Соответствующая норма содержалась ранее и в Законе №8-ФЗ (ч. 3 ст. 15).

По своей сути эта норма – правовая гарантия для реализации соответствующих прав муниципальных служащих: права на свободу труда, включая право на труд, и права на равный доступ к муниципальной службе как профессиональной служебной деятельности. В этом случае, очевидно, следует руководствоваться частью 2 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации: «...Более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральными законами ... обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Другой вопрос, что в указанной норме Закона №17-ОЗ не конкретизируется соответствующая гарантия: ни ее периодичность, ни цели, ни объем (например, повышение квалификации муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством может быть до 72 часов в виде проблемных семинаров и т.д.); влияет ли тот факт, что муниципальное образование является дотационным или донором, а следовательно, не конкретизирована и соответствующая обязанность субъекта РФ.

Как уже отмечалось, законодатель определяет муниципальную службу как разновидность профессиональной деятельности, устанавливает определенные требования к профессиональному обучению муниципальных служащих, следовательно, должны быть установлены и соответствующие гарантии со стороны государства как для муниципальных служащих, так и для представителя нанимателя по обеспечению исполнения полномочий, связанных не только с решением вопросов местного значения, но и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с Законом №131-ФЗ (ч. 1 ст. 37).

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», принятый 2 марта, вступил в силу 1 июня 2007 года. Однако можно говорить, что важные, существенные проблемы организации деятельности муниципальных служащих за полгода его действия только начинают воплощаться в практику. Для полной реализации Федерального закона должны быть приняты и начать действовать другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные правовые акты. Сегодняшний «круглый стол» показывает, что в субъектах Федерации часть работы сделана и идет речь о том, что и как делается сейчас.

Согласно закону статус муниципального служащего, требования к муниципальным должностям, условия и порядок прохождения службы, а также социальные гарантии работникам этой сферы определяются как федеральным законом, так и законами субъектов РФ. Именно поэтому в течение трех месяцев до вступления закона в силу регионы должны были принять соответствующие нормативные акты. Однако вовремя такие нормативные акты приняты лишь частью субъектов РФ. И причины этого не столько в нежелании или затруднении с созданием законов на уровне субъектов Федерации, процесс тормозится потому, что на местах, в соответствии с такими нормативными актами, придется выплачивать надбавки муниципальным служащим из своих бюджетов.

И еще одно: не все регионы, которые исполнили требования закона в нужные сроки, посчитали, что обязаны доплачивать муниципалам. В итоге в регионах сложилась парадоксальная ситуация: в соседних поселениях, но находящихся в разных субъектах РФ, должностные оклады (с надбавками и без) муниципальных служащих заметно отличаются. Результат получается негативный: кадровый вопрос в такой ситуации решить крайне сложно. Между тем закон о муниципальной службе требует, чтобы ряд должностей занимали только профессионалы с высшим образованием.

В целом по поводу Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» достаточно критических отзывов, прежде всего – из самих муниципалитетов. Большинство этих замечаний касается неясностей в правовых отношениях между двумя уровнями власти – муниципальными органами и властями регионов. Из-за этих юридических «пробелов» руководители муниципалитетов могут быть фактически лишены самостоятельности и на практике окажутся в бесправном положении по отношению к губернаторам. Как уже говорилось, у региональных властей появилась возможность по своему усмотрению регулировать размеры оплаты труда и дополнительных выплат муниципальным служащим. В особенности это легко делать по отношению к руководителям дотационных муниципалитетов, бюджет в которых формируется исключительно за счет дотаций из региона и федерального центра. Следует учитывать, что, по имеющимся данным, из примерно 25 тысяч муниципальных образований количество самодостаточных в финансовом отношении не превышает двух процентов. Всего же в России в настоящее время насчитывается около 300 тысяч муниципальных служащих, и, таким образом, большинство из них получают зарплату из дотационных средств.

Такая система не стыкуется с принципом самостоятельности и независимости муниципалитетов от других уровней власти. Очевидным выступает предложение ограничить возможности региональных властей произвольно увеличивать или снижать фонд оплаты труда для сотрудников муниципалитетов, установить для последних фиксированные зарплаты, как это сделано в отношении всех государственных служащих.

Накладываются на реализацию закона о муниципальной службе и проблемы хронического недофинансирования муниципальных образований. Практика показывает, что расходные обязательства, возложенные на органы местного самоуправления, сейчас как минимум в два раза превышают их совокупные доходы. В 2006 году общий дефицит бюджетов муниципалитетов, по подсчетам экспертов, составил почти 800 миллиардов рублей.

Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» – это шаг на пути к решению проблемы кадрового голода, озвученной Президентом В.В. Путиным. Так, согласно ст. 33 данного Закона в муниципальных образованиях в соответствии с местными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы. Как это будет реализоваться на практике – важный и непростой вопрос грядущих лет.

Почему так много внимания участники «круглого стола» уделили вопросам подготовки кадров и повышения квалификации? Причина понятна – нехватка кадров во вновь создаваемых структурах муниципалитетов по-прежнему ощущается остро. С принятием Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» формирование нормативной базы службы в местных органах не закончится. Между тем, понятно, что поступательное решение кадровой проблемы местного самоуправления возможно лишь путем стабильного и эффективного финансирования программ обучения и повышения квалификации муниципальных служащих.

  • Круглый стол


Яндекс.Метрика