Развитие сферы бытового обслуживания населения в условиях реформирования местного самоуправления

Ноженко Д.Ю. , Попов В.Г.

 В.Г. Попов, заведующий кафедрой социологии и управления общественными отношениями УрАГС, доктор социологических наук, профессор 
 

 Д.Ю. Ноженко, заместитель министра торговли, питания и услуг Свердловской области, кандидат социологических наук
 

Муниципальные органы управления, согласно Конституции РФ, независимы и самостоятельны в выборе тех функций, которые они будут исполнять. Данное обстоятельство остро ставит проблему определения пределов законодательного регулирования компетенций муниципальных органов власти в вопросах местного значения, а также границ самостоятельности в принятии управленческих решений. Учет и анализ потребительского поведения населения являются наиболее весомыми и значимыми в определении стратегических целей и задач, стоящих перед органами муниципального управления, поскольку именно социальное благополучие населения, обслуживание его интересов является главной целью их деятельности. Однако выделение этих интересов и ориентиров представляет определенную сложность, так как население не является однородным и группируется по различным признакам.

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ БЫТОВОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В НАШЕЙ СТРАНЕ

Формирование системы бытового обслуживания населения в нашей стране как самостоятельной отрасли народного хозяйства «относится к началу 60-х годов, когда в стране были созданы органы управления отраслью в виде главных управлений бытового обслуживания населения при советах министров союзных республик. Несколько позже эти управления в союзных республиках были преобразованы в республиканские министерства бытового обслуживания населения»1 .

Появлению системы бытового обслуживания населения в СССР предшествовала длительная дискуссия по поводу роли и места услуг в структуре социалистического производства.

Большая группа советских ученых в 20–30-х годах ХХ столетия выдвинула так называемую расширительную концепцию производительного труда при социализме, смысл которой заключался в признании производительным трудом всех видов деятельности, направленных на удовлетворение разумных личных и общественных потребностей в социалистическом обществе. Главный идеолог этой концепции С.Г. Струмилин так обосновывал данную позицию: «В социалистическом обществе при планомерном разделении труда, по-видимому, всякий общественно необходимый труд — и производственный, и обслуживающий, — поскольку его применение объективно повышает общий уровень производительных сил общества и его благосостояние, должен быть отнесен к категории производительного. А непроизводительным, с экономической точки зрения, пришлось бы признать только тот труд, который направлен лишь к личному самоудовлетворению отдельными членами общества в ущерб интересам других его членов или всего общественного хозяйства в целом»2 . В 50-60-е годы данная расширительная концепция получила полную поддержку и распространение.

Но в 20-е годы разрабатывалась также и альтернативная концепция производительного труда при социализме, согласно которой производительным, создающим новую стоимость признавался только труд, затраченный в сфере материального производства. Эта концепция получила название ограничительной и завоевала все «командные посты» и была официально принята плановыми и статистическими органами как основа для построения системы макроэкономических показателей. Труд, связанный с оказанием услуг, объявлялся непроизводительным, и утверждалось, что «доходы от услуг носят вторичный характер, являясь дальнейшей стадией распределения»3 . Кроме того, надо иметь в виду, что услуги предприятий отдельных отраслей сферы обслуживания оплачивались населением по ценам, устанавливаемым на уровне ниже их себестоимости. В СССР примерно 25% всех платных услуг, оказываемых населению, реализовывалось по ценам ниже себестоимости4 .

Эта установка привела к тому, что в 60–80-е годы призывали к снижению темпов развития сферы услуг по сравнению с отраслями материального производства, к установлению более низкой заработной платы в непроизводственных отраслях и т.д. на том основании, что труд в этих отраслях непроизводительный. Низкий уровень оплаты труда в непроизводственной сфере обусловлен господством на практике «концепции, в соответствии с которой работники непроизводственной сферы заняты непроизводительным трудом, в ней не создается национальный доход, она поэтому не только не вносит вклада в экономический рост, но и является его ограничением, отвлекая для своего функционирования ресурсы, которые могли бы быть использованы в сфере материального производства для обеспечения роста национального дохода»5 .

В настоящее время в связи с переходом на международную методологию учета и статистики было ликвидировано понятие «непроизводственная сфера», которое применяли к сфере услуг. Труд в сфере услуг признан производительным, сама эта сфера производственной, а результаты ее функционирования учитываются в валовом внутреннем продукте и в других показателях результатов экономической деятельности.

Острой проблемой в советское время являлась нехватка товарного предложения и услуг, что приводило к снижению материальной заинтересованности в повышении общественной производительности труда. В условиях превышения платежеспособного спроса населения над предложением ослаблялось влияние потребителей на производство, их эффективный контроль. Кроме того, многие потребители, не находя отклика у государственных предприятий сферы услуг, все чаще обращались к частнику, действующему в рамках теневой экономики. По мнению Т.И. Корягиной, частными лицами реализовывалось услуг населению ежегодно на сумму 14–16 млрд рублей. Это составляло 1/3 денежных средств, уплачиваемых населением за оказание услуг, по официальной статистике Госкомстата СССР6 .

Самым емким рынком в теневой экономике являлась сфера бытового обслуживания населения. В этой сфере ежегодно предоставлялось «левых» бытовых услуг на сумму около 5–6 млрд рублей, что составляет около половины общего объема реализации бытовых услуг населению, по официальной статистике7 .

В середине 80-х годов ХХ века в сфере бытового обслуживания сложилась парадоксальная ситуация: существенно возросла потребность в бытовых услугах, но при этом снизился спрос на них8 . Такая парадоксальная ситуация объяснялась прежде всего «нехваткой материалов, несовершенством уровня технического обслуживания на предприятиях службы быта и рядом других объективных причин. Стало очевидным, что если не повысить качество работ и не улучшить культуру обслуживания, то многие бытовые услуги не будут пользоваться спросом у населения. Людям уже не нужна просто услуга. Они хотят, чтобы служба быта была высокого качества, чтобы она действительно сберегала их время и приносила удовлетворение»9 .

В начале перестройки в Советском Союзе было проведено масштабное социологическое исследование мнения семей рабочих и служащих промышленности и колхозников о работе предприятий бытового обслуживания. По материалам выборочного обследования, проведенного в 1985 г. Госкомстатом СССР, мнения 45 тыс. семей распределились следующим образом: по большинству видов бытовых услуг семьи в наибольшей степени оказались недовольны их качеством. Одной из главных проблем, с которой столкнулись потребители в советское время, являлась проблема нарушения предприятиями бытового обслуживания установленных сроков выполнения заказов, необоснованные задержки в оказании оперативных услуг.

Перестройку хозяйственного механизма в бытовом обслуживании в советское время тормозили сложившиеся в отрасли производственные отношения, которые сковывали в определенной степени развитие производительных сил. Так, излишняя централизация и специализация предприятий бытового обслуживания обусловили сокращение масштабов мелкого производства в оказании бытовых услуг. Организационная, управленческая инфраструктура стала воспроизводить сама себя, не улавливая реальных изменений трудо- и фондоемкости услуг в подчиненных структурных подразделениях.

Определенные негативные тенденции наблюдаются в развитии сферы бытового обслуживания и в современных условиях. Так, из 195 руководящих работников предприятий сферы услуг, опрошенных в разных городах России в 2005 г.10 , почти 56% руководителей предприятий бытового обслуживания заявили, что объем предоставляемых услуг в последние годы уменьшился. Это объясняется тем, что в 90-е годы прошлого века изменение форм собственности и возможность вести самостоятельную хозяйственно-экономическую деятельность привели к тому, что многие предприятия бытового обслуживания стали дробиться на мелкие структурные подразделения. При этом руководители данных подразделений оказались не готовы работать в новых экономических условиях, ввиду низкой культуры управления. Таким образом, потеря централизованного управления, прекращение дотаций на поддержку функционирования предприятий бытового обслуживания со стороны государства привели к сокращению сети предприятий и уменьшению видов бытовых услуг.

Факторами, сдерживающими развитие бытового обслуживания, являются многочисленные конфликты с потребителями (60,0%). Главные причины конфликтов: недовольство потребителей качеством предоставляемых услуг (61% руководителей честно указали на брак в работе возглавляемых ими предприятий); нарушения предприятиями службы быта установленных сроков выполнения заказов.

В развитии рынка платных услуг населению за последние пятнадцать лет можно выделить два этапа. Первый этап (1992–1998 гг.) характеризуется падением объемов услуг на рынке платных услуг населению. Второй этап (с 1999 г. по настоящее время) уже демонстрирует позитивную динамику развития рынка платных услуг населению и свидетельствует об экономической адаптации предприятий БОН к рыночным условиям.

Рыночные преобразования в нашей стране на начальном этапе неблагоприятно отразились на развитии сферы бытовых услуг. Вплоть до экономического кризиса 1998 г. объемы платных бытовых услуг по сравнению с другими отраслями экономики падали наиболее быстрыми темпами и имели самые низкие макроэкономические показатели. Снижение объемов платных услуг было настолько стремительным, что даже в настоящий момент, исходя из реалий 2006 г., объем услуг в сопоставимых ценах от уровня 1991 г. составил лишь около 40%. Объем бытовых услуг соответствует такому же уровню.

Главными причинами более чем трехкратного падения объемов потребляемых услуг являются резкое снижение доходов населения в начале рыночных реформ, многократный рост цен на большинство видов услуг, сопровождавшийся его опережением над отдельными видами потребительских товаров, сокращение сети организаций сферы услуг по отдельным видам. К началу 1997 г. в России насчитывалось 57 тыс. мастерских и ателье, что в 2,2 раза меньше, чем в 1991 г., а в сельской местности, соответственно, в 3 раза. Число прачечных в России сократилось по сравнению с 1990 г. в 2 раза, предприятий химической чистки и крашения, по ремонту и пошиву швейных и трикотажных изделий — в 3 раза. Численность работающих в отрасли уменьшилась почти в три раза, хотя первоначально предполагалось, что именно в сфере бытового обслуживания будут создаваться дополнительные рабочие места вследствие перераспределения из ВПК11 .

В начале 90-х годов население было вынуждено потреблять в основном жизненно необходимые услуги, среди которых услуги пассажирского транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, отдельные виды бытовых услуг, прежде всего ритуальные, и т.п. Остальные свои средства население тратило на другие услуги, распределяя их по степени значимости (платные образовательные услуги, платные медицинские услуги и т.д.). Поэтому неудивительно, что в этой шкале приоритетов бытовые услуги занимали не первые места, и граждане России выделяли на данные услуги ограниченное количество финансовых средств.

Однако структура платных услуг населению за последние 15 лет претерпела изменения, обусловленные резкой дифференциацией населения по доходам, сокращением дотаций на развитие отдельных видов услуг и их переход в платные и значительным ростом цен на услуги, опережающим рост доходов населения. В ней сохраняется преобладающая доля транспортных услуг, услуг связи, жилищно-коммунальных и бытовых услуг, которые в совокупности занимают более 70%. При этом наблюдается тенденция снижения доли бытовых, санаторно-оздоровительных услуг, услуг правового характера, при росте расходов населения на оплату жилищно-коммунальных, медицинских услуг, услуг связи.

В ходе рыночных преобразований качественное изменение претерпел состав производителей услуг. Если в 1991 г. подавляющую часть платных услуг населению оказывали предприятия государственной формы собственности, то к 2005 г. их доля снизилась до 31,5%. Одновременно на потребительском рынке услуг значительную роль стали играть организации частной и других негосударственных форм собственности, их доля достигла 64,0%.

Объемы услуг, оказанные в частном секторе экономики, в основном представлены услугами, выполненными физическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. В настоящее время на рынке бытовых услуг доминируют индивидуальные предприниматели, которые освоили практически все виды бытовых услуг, кроме услуг по химчистке и крашению, услуг бань и душевых, которые пока полностью предоставляются организациями.

Значительную роль в формировании объема платных услуг населению играет малый бизнес. В 2002 г. на его долю приходилось 28,7% объема платных услуг населению, из которых 19,0% — это объемы, оказанные физическими лицами и организациями, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Определяющей (от 46,3% до 96,8%) является доля малого предпринимательства в объемах бытовых, туристских, медицинских, ветеринарных и правовых услуг12 .

С переходом на рыночные отношения стали активно развиваться новые для российской действительности виды деятельности — услуги в области аудита, рекламы, оценки стоимости имущества, посреднические услуги в сделках с недвижимостью, игорный бизнес, информационно-компьютерное обслуживание и др. Основными производителями этих услуг также является частный бизнес. Кроме того, можно констатировать, что «понятие сервиса вообще и социокультурного сервиса в частности изменилось в связи с деидеологизацией сервисной практики (или, точнее, новой идеологией глобализации сервиса), расширением сферы частных услуг и взрывным развитием коммуникаций, обусловленным появлением и широким распространением персональных компьютеров и Интернета»13 .

Как один из факторов, работающих на увеличение объема платных услуг, следует отметить текущее состояние отраслевых мощностей, определяющее реальный потенциал производства платных услуг различных видов и порождающее естественные ограничения на «физические» масштабы их оказания даже в условиях наличия платежеспособного спроса. Так, например, при наличии спроса городского населения на качественные услуги банных комплексов отсутствие достаточных мощностей сдерживает рост этого вида услуг.

Однако основополагающим фактором, непосредственно оказывающим влияние на спрос населения на платные услуги, по-прежнему остается ценовой фактор, особенно по тем видам услуг, где рост цен опережает по темпам рост доходов населения. Значительное опережение индекса потребительских цен на услуги по сравнению с товарами наблюдается начиная с 1999 г., хотя в 2003 г. произошло значительное замедление роста цен на услуги. При среднем изменении потребительских цен на товары и услуги за 2000–2003 гг. в 1,5 раза цены и тарифы на платные услуги населению выросли в 2,3 раза, на бытовые услуги — в 1,8 раза, тогда как цены на товары — в 1,4 раза. Причем отмечалась тенденция к увеличению разрыва в темпах роста потребительских цен на рынке услуг по сравнению с рынком товаров14 .

Данные социологических обследований статей расходов домашних хозяйств свидетельствуют о значительной дифференциации потребления услуг в зависимости от уровня дохода. Следует отметить, что в потреблении ряда услуг между разными социальными группами наметился существенный разрыв. Например, по бытовым услугам он составляет 30 раз. Однако, несмотря на продолжающийся рост цен на престижные виды бытовых услуг, такие как техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств, услуги фотографий, услуги парикмахерских, сохраняется рост их объемов в основном за счет потребления этих услуг высокодоходными группами населения.

Необходимо также отметить, что доля этих услуг в объеме платных невелика, и, несмотря на интерес к ним со стороны определенных групп населения, общая динамика развития рынка услуг определяется такими услугами, как жилищно-коммунальные, транспортные и другие социально значимые виды бытовых услуг. Именно тенденциями развития этих видов определяется общий объем услуг населению в последние годы.

Современное состояние рынка бытовых услуг в России является одним из важных звеньев в системе отраслей платных услуг. Эта отрасль обеспечивает сокращение времени населения на удовлетворение бытовых нужд в домашних условиях, способствуя увеличению свободного времени граждан на цели самообразования, отдыха, удовлетворения культурных потребностей и т.п.

В настоящее время во многих городах России открылись новые современные предприятия бытового обслуживания населения (БОН). Подъему рынка БОН способствовало улучшение экономического состояния России и повышение уровня платежеспособности населения.

Из всех отраслей сферы услуг в бытовом обслуживании населения частное индивидуальное предпринимательство получило наибольшее распространение. По оценке специалистов, объем услуг, оказанных населению физическими лицами и некорпоративными предприятиями, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в 2003 г. достиг 86,2% (в целом по платным услугам — 29,7%), а по таким видам, как ремонт и индивидуальный пошив обуви, ремонт и индивидуальный пошив одежды, индивидуальный пошив и вязание трикотажных изделий, ремонт и техобслуживание бытовой радиоэлектронной аппаратуры, бытовых машин и приборов, ремонт и изготовление металлоизделий, ремонт и строительство жилья и других построек, доля частного предпринимательства достигала 64,2–93%15 .

Дальнейшее изменение динамики и структуры услуг населению будет определяться в значительной степени имеющейся динамикой роста доходов населения, политикой государства по регулированию изменения цен и тарифов на услуги естественных монополий, а также региональной политикой по дальнейшему расширению потребительского рынка. Проводимые в стране мероприятия по дебюрократизации экономики, направленные на отмену лицензирования отдельных видов услуг, сертификации услуг, перерегистрацию юридических лиц, а также принимаемые меры по созданию более благоприятных условий для развития малого бизнеса, выраженные в льготном налогообложении, позволяют предположить, что они будут способствовать тому, что система бытового обслуживания населения в России будет стабилизирована и сохранит свое динамичное развитие.

ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИИ БЫТОВОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В КРУПНЕЙШЕМ ГОРОДЕ

В условиях современной России трансформируется вся система социально-экономических функций и прерогатив государственных и муниципальных органов власти. Переход к новым экономическим отношениям настоятельным образом требует от органов муниципального управления изменения своей деятельности и создания таких условий, при которых адаптация населения к рыночным механизмам прошла бы без катастрофических потрясений и социальной напряженности. Все это предполагает создание эффективного, отвечающего современным требованиям правового механизма регулирования сферы бытовых услуг.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с организацией системы бытового обслуживания населения, основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Закона РФ «О защите прав потребителей», других законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и реализуется в рамках Федерального закона «Об основах организации бытового обслуживания населения в Российской Федерации».

Действие этого Федерального закона распространяется на всю систему бытового обслуживания населения в Российской Федерации, включающую в себя деятельность органов бытового обслуживания населения по оказанию услуг на основе договоров и выполнению работы для населения, в том числе бытовых услуг по изготовлению изделий (пошиву вещей), проведению ремонтных, профилактических работ по индивидуальным заказам, оздоровительных и косметических услуг (немедицинского характера), а также других бытовых услуг по удовлетворению потребностей граждан, относящихся к личным (бытовым, семейным) нуждам и не связанных с осуществлением гражданами предпринимательской деятельности (услуги мастерских, бань, прачечных, химчисток, фотоателье, парикмахерских, ателье проката и других).

Кроме федерального уровня, сфера бытовых услуг регулируется и на муниципальном уровне органами местного самоуправления, которые состоят из субъекта управления (непосредственно сами органы) и объекта управления (муниципального образования и муниципального хозяйства).

Муниципальные органы управления, согласно Конституции РФ, независимы и самостоятельны в выборе тех функций, которые они будут исполнять. Данное обстоятельство остро ставит проблему определения пределов законодательного регулирования компетенций муниципальных органов власти в вопросах местного значения, а также границ самостоятельности в принятии управленческих решений. Учет и анализ потребительского поведения населения являются наиболее весомыми и значимыми в определении стратегических целей и задач, стоящих перед органами муниципального управления, поскольку именно социальное благополучие населения, обслуживание его интересов является главной целью их деятельности. Однако выделение этих интересов и ориентиров представляет определенную сложность, так как население не является однородным и группируется по различным признакам.

Прежде всего необходимо отметить глубокую поляризацию современной России: наличие сверхбогатых и неимущих слоев населения. Разрыв в доходах между ними превышает даже принятые в странах с развитой экономикой стандарты.

Увеличение дифференциации населения по доходам приводит к формированию социальных групп, по-разному решающих вопросы удовлетворения своих социальных потребностей. В условиях современной России можно выделить три социальных группы.

Первая — наиболее обеспеченная группа населения. Подход этой группы к решению социальных проблем реализуется в основном за счет повышения качества получаемых социальных услуг. Для этого слоя не работают усредненные научно обоснованные нормативы предоставления услуг социальной сферы. Все нормативы ими уже значительно превышены и не являются социальным ориентиром для членов этой социальной группы.

Вторая социальная группа — наименее обеспеченное население. Здесь доходы настолько низки, что решается только одна задача — выживание. Получаемые денежные средства идут только на питание. Соответственно, используемый минимальный спектр услуг предприятий социальной сферы и городского хозяйства представляет собой в основном те услуги, которые можно получать бесплатно: образование, здравоохранение, бесплатный проезд на общественном транспорте для определенного круга лиц.

Третью социальную группу обычно называют средней, поскольку сюда относятся те группы граждан, которые имеют средний уровень доходов. Это работающая часть населения и члены их семей. Значительную часть услуг социальной сферы и предприятий городского хозяйства представители среднего слоя получают на платной основе. Таким образом, для среднего социального слоя определяющим является комбинированное финансирование услуг социальной сферы: частично за счет прямых собственных затрат, частично за счет финансирования из бюджета16 .

Одной из основополагающих задач, стоящих перед органами местного самоуправления, является то, что они «должны обеспечить удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов»17 .

Управление муниципальным образованием предполагает определение системы отношений с разными субъектами, действующими на территории образования. Данная система состоит из следующих основных элементов:

хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности;

общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации;

территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения;

домашние хозяйства/семьи.

Органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые, соответственно, находят отражение в общей структуре управления.

Во-первых, в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные акты и правила.

Во-вторых, орган местного самоуправления является для большинства хозяйствующих субъектов заказчиком определенных видов работ, причем в последнее время эта его роль все время возрастает.

В-третьих, для всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности.

В-четвертых, для муниципальных предприятий орган местного самоуправления выполняет функции собственника18 .

Все перечисленные функции должны исполняться в различных структурных подразделениях, поэтому отношения с хозяйствующими субъектами должны строиться на разных принципах. Так, с точки зрения размещения муниципального заказа, органу местного самоуправления безразлично, какое предприятие его будет выполнять, лишь бы условия (стоимость, сроки и др.) были наиболее выгодными.

С точки зрения собственника муниципальных предприятий, орган местного самоуправления заинтересован в их наивысшей рентабельности. Но предоставление преимуществ этим предприятиям при распределении муниципального заказа приведет к монополизму, завышению цен на услуги муниципальных предприятий и в итоге к дополнительным расходам местного бюджета. Поэтому крайне важно, чтобы функции единого заказчика и непосредственного управления деятельностью предприятий в структуре администрации были разведены.

Немаловажное значение в структуре муниципального образования занимают домашние хозяйства/семьи, которые являются основой развития системы духовного производства, индустрии общественной культуры, а также оказывают решающее воздействие на развитие сферы материальных услуг (коммунальных, бытовых, транспортных, общественного питания и т.д.).

Кроме того, развитие домохозяйств привело к решению четырех задач, непосредственно влияющих на развитие сферы услуг:

– восстановление и развитие материальной семейной собственности;

– развитие внутрисемейного производства предъявило невиданные прежде запросы к развитию материальных услуг (дороги, станции обслуживания и заправки, водоснабжение, канализация, различный ремонт и т.д.);

– высокая культура быта повысила стандарты качества и сложность материальных услуг. А это вызвало массовый спрос на культурного и квалифицированного работника сферы услуг, подняло издержки и цены на предоставляемые услуги;

– само развитие домашних хозяйств поставило конкурентные границы роста цен на услуги, предъявив спрос на широкий круг домашней техники для их производства на дому. Сложился определенный алгоритм в развитии отношений между товарным производством услуг и бытовой техники и нетоварным производством услуг в домашнем хозяйстве19 .

Тем не менее, с сожалением приходится констатировать, что «в российской экономике домохозяйства не сделались еще реальным экономическим субъектом рыночных отношений, стоящим «на равных» с предпринимателями и государством. В лучшем случае их рассматривают как потребителей товаров и услуг, т.е. как население, получающее в ходе распределения в значительной мере через государственные каналы необходимые материальные и нематериальные блага. Домохозяйства выглядят скорее как объект воздействия, а не полноправный субъект экономической деятельности»20 .

Муниципальные органы власти могут выступать как субъекты общественного (публичного) предпринимательства и реализовывать необходимые мероприятия по организации и поддержанию малорентабельных и даже убыточных, но социально востребованных для жителей предприятий.

В качестве субъектов публичного предпринимательства органы муниципального управления предоставляют в основном следующие категории услуг:

– услуги, предоставление которых в рыночных условиях может быть мало эффективным, но с позиций общества в целом весьма необходимые в целях снижения социальной несправедливости и дискриминации малоимущих слоев населения (например, образовательные услуги, культурно-досуговые услуги, услуги здравоохранения и т.д.);

– услуги, особенность которых заключается в невозможности их предоставления с помощью рыночных механизмов (например, услуги пожарной охраны);

– услуги, для которых характерна естественная монополизация, порожденная технико-технологическими характеристиками самого продукта или территориальной ограниченностью рынка, а конкуренция может привести к неэффективному растранжириванию ресурсов (например, водоснабжение, электроэнергетика и т.п.). В таком случае крайне необходима муниципальная монополия, которая в идеале должна предотвращать установление высоких цен и предоставление услуг низкого качества недобросовестными компаниями-монополистами;

– услуги, которые необходимы для решения эстетических (например, разбивка клумб, парков), санитарно-эпидемиологических (например, вывоз городского мусора) и других проблем; если данные функции делегировать частным компаниям, то они скорее всего будут выбрасывать мусор на окраинах города и на близлежащие поля, а не вывозить его на специально отведенные места. Поэтому муниципальные власти должны взять реализацию этих функций на себя либо найти подрядчиков из числа частных организаций; в обоих случаях, как правило, данные услуги будут финансироваться из местного бюджета.

Установка органов местного самоуправления на предоставление указанных категорий услуг ни в коей мере не мешает им выходить на потребительский рынок в качестве производителей иных социально-бытовых услуг. Впрочем, подобная роль для системы муниципального управления не является главной.

Кроме того, не все функции могут быть делегированы местным органам власти. Муниципальные органы самоуправления, как правило, не учитывают последствия предоставления ими услуг, возникающих в отношении жителей других районов. Поэтому транслировать им функцию предоставления услуг там, где это может вызвать катастрофические последствия, весьма нецелесообразно. Иногда возникает ситуация, когда некоторые муниципалитеты для соседних территорий приносят ощутимую выгоду, но она не принимается в расчет. Вследствие этого местные органы власти могут со временем отказаться от предоставления этой услуги или снизить ее объем.

Представление о целях и результатах развития — необходимая предпосылка выбора ресурсов для муниципальной модернизации и, исходя из этого, определения способов и методов осуществления политики местного развития. Данная задача предполагает проведение органами местного самоуправления исследований потребностей и запросов жителей и хозяйствующих субъектов. Прогнозирование и планирование являются важнейшими инструментами, помогающими решать задачу научно обоснованного определения ключевых источников ресурсов для повышения благосостояния населения подведомственной территории. Координация организационно-управленческих отношений между различными структурными подразделениями предполагает дифференциацию функций организации, распорядительства, регулирования, координации. Контрольная функция заключается в проверке эффективности деятельности местной власти через сравнение полученных результатов с плановыми. В общем и целом, специфическое содержание функций на каждом уровне местного самоуправления обусловлено особенностями тех задач и проблем, которые реализуются на соответствующих уровнях.

Муниципальное предприятие, захватившее монопольное положение на местном потребительском рынке услуг, нередко поступает так же, как частная монополия. Отсутствие конкурентной борьбы не стимулирует муниципальную организацию на внедрение передовых технологий и инноваций, поиск более оптимальных форм деятельности и управления, уменьшение расходов. И самое главное, данные муниципальные предприятия, как правило, не несут ни уголовно-административной, ни финансовой ответственности за инертность и неэффективное использование ресурсов.

Таким образом, развитие конкуренции на муниципальном уровне может стать действенным механизмом повышения эффективности работы муниципальных служб. Угроза передачи некоторых функций частным предпринимателям, а также постоянный гласный контроль за эффективностью функционирования муниципальных предприятий, сопоставление результатов их деятельности с результатами коммерческих компаний позволит устранить многочисленные отрицательные моменты, вызванные монопольным положением организации. Все это поставит муниципальные предприятия перед непосредственной угрозой сокращения и потери заказов в случае своей малоэффективной работы. С другой стороны, и деятельность частных компаний может оказаться неэффективной с социальной точки зрения.

Дело в том, что в зависимости от характера услуг, предоставляемых населению, муниципальные предприятия далеко не всегда руководствуются критерием прибыльности. Напротив, частные компании, рассматривающие прибыль как главный фактор своей деятельности, не могут оказывать услуги по доступным ценам и в широком ассортименте.

Специфика организации бытового обслуживания на местном уровне во многом обусловлена характером производства и количеством населения, проживающего в муниципальном образовании. По численности населения города подразделяются на малые (до 50 тыс. чел.), средние (50–100 тыс. чел.), большие (100–250 тыс. чел.), крупные (250 — 1000 тыс. чел.) и крупнейшие (свыше 1 млн чел.)21 . Важным аспектом является то, что крупнейшие муниципальные образования играют ключевую роль в жизни страны. Они отличаются не только высокой концентрацией населения, но и сосредоточением капитала, емким рынком, его развитой инфраструктурой, наличием квалифицированных кадров, значительным образовательным, культурным, научным потенциалом. «В крупнейших городах быстро развиваются специфические управленческие, торгово-распределительные, коммерческие, финансово-бюджетные и иные непромышленные функции. Так как существовавшие в бывшем СССР механизмы выравнивания пространственного развития на межпоселенческом уровне практически перестали работать, то города (так же, как и регионы России) стали стремительно «разбегаться» по уровню социально-экономического развития. Крупнейшие российские города с населением от 1 до 3 млн чел. оказались более адаптированными к изменениям внешней среды, чем малые и средние»22 .

В России все крупнейшие города являются традиционными административными центрами субъектов Федерации, важными политическими, культурными, экономическими и иными центрами, опорными узлами территориальной организации общества, приносят основной доход в бюджеты своих регионов (являются донорами). Они играют объединяющую роль в государстве, являясь центрами межрегиональных обменных процессов, обеспечивают формирование единого экономического, культурного, научного и информационного пространства России. Они первыми выходят из кризиса и приспосабливаются к новым условиям. «Крупнейшие города остаются центрами производства товаров и услуг для окружающих территорий, что приводит к усилению функции города как «центрального места» (например, боулинг-центры Екатеринбурга являются зоной отдыха не только для населения близлежащих населенных пунктов, но и таких городов, как Пермь и Челябинск)»23 .

В то же время необходимо обратить внимание на то, что становлению эффективного механизма муниципального управления препятствует тотальная дотационность многих муниципальных образований. Муниципальные образования-доноры не заинтересованы совершенствовать систему управления, повышать эффективность местной экономики. В современных условиях повышение доходности муниципального образования сопровождается перераспределением части его дополнительного дохода в пользу дотационных территорий и уменьшением налоговых отчислений в местный бюджет. В условиях децентрализации управления продолжает действовать один из основополагающих принципов централизованной экономики — «всем сестрам по серьгам»24 .

Муниципальные образования, особенно крупные, сегодня превращаются из «городов-рабочих», «городов-комбинатов», отличавшихся преимущественным развитием промышленности, в «города-предприниматели», которые активно распоряжаются своими ресурсами для умножения конкурентных преимуществ в социально-экономической, политической, экологической сферах с целью привлечения дополнительных инвестиций и населения.

Внутри городской системы в условиях рыночной экономики отсутствует субъект, который единолично обладал бы ресурсами, необходимыми для монопольного управления местным социумом. Органы государственной и муниципальной власти не являются единственным социально-экономическим субъектом управления. Важен поиск путей сотрудничества и диалога с другими экономическими акторами, включая предприятия и местных жителей.

В то же время необходимо учитывать, что перспективное городское развитие возможно только там, где присутствует компетентная администрация, обладающая широкими полномочиями и имеющая в своем арсенале значительный набор ресурсов. Реформирование системы местного самоуправления не будет эффективным без передачи местным властям достаточных финансовых источников средств на социально-экономическое развитие подведомственной территории. Дальнейшее развитие крупных муниципальных образований возможно при умелом использовании органами местного самоуправления совместно с другими партнерами внутреннего потенциала территории.

1 Белова З.Г., Корягина Т.И., Малей Н.М. Методы планирования бытового обслуживания населения. М., 1976. С. 3.

2 Струмилин С.Г. Народный доход СССР // Плановое хозяйство. 1926. № 8. С. 145.

3 Персиц М. Народный доход в перспективном плане // Информационный бюллетень Госплана СССР. 1928. № 1–2. С. 41.

4 Закарая Г.К. Управление бытовым обслуживанием населения: Административно-правовые проблемы. М., 1981. С. 13.

5 Шаталин С.С. Функционирование экономики развитого социализма: Теория, методы и проблемы. М., 1982. С. 322–323.

6 Корягина Т.И. Платные услуги в СССР. М., 1990. С. 40.

7 Там же.

8 Сервисная деятельность: Учебное пособие / Под общей ред. В.К. Романович. СПб., 2006. С. 54.

9 Там же.

10 Романович Ж.А., Калачев С.Л. Сервисная деятельность: Учебник. М., 2007. С. 84–85.

11 Введение в специальность: история сервиса / Д.А. Аманжолова, В.Э. Багдасарян, В.Н. Горлов и др. М., 2007. С. 275.

12 См.: Романович Ж.А., Калачев С.Л. Указ. соч. С. 18–24.

13 Введение в специальность: история сервиса / Д.А. Аманжолова, В.Э. Багдасарян, В.Н. Горлов и др. М., 2007. С. 277.

14 См.: Российский статистический ежегодник. М., 2004.

15 См.: Современное состояние потребительского рынка России. Официальный документ Комитета ТПП РФ по развитию потребительского рынка. М., 2004. С. 12–15.

16 Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М., 2002. С. 60–61.

17 Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. М., 2002. С. 26.

18 Воронин А.Г. Указ. соч. С. 153.

19 Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Указ. соч. С. 68.

20 Там же. С. 70.

21 Социально-экономические проблемы формирования рыночных отношений в крупном промышленном городе. Екатеринбург, 1997. С. 44.

22 Власова Н.Ю. Тенденции и факторы трансформации функциональной структуры крупнейших городов России // Управление социально-экономическим развитием современного города. Екатеринбург, 2004. С. 22–23.

23 Там же. С. 24.

24 Воронин А.Г. Указ. соч. С. 65.

  • Управление


Яндекс.Метрика